Hidde Bouwmeester is publicist en freelance historicus internationale betrekkingen

Veiligheidsgaranties van het Westen zijn voor Oekraïne een belangrijke voorwaarde om akkoord te gaan met een vredesovereenkomst met Rusland. Het land heeft slechte ervaringen met dergelijke toezeggingen uit het verleden, laat Hidde Bouwmeester zien aan de hand van het Boedapest Memorandum uit 1994.

De confrontatie tussen de Oekraïense president Volodymir Zelensky in het Oval Office met de Amerikaanse president Donald Trump en zijn vicepresident J.D. Vance eind februari 2025 leek op het eerste gezicht een diplomatieke rel over toon en stijl. Maar wie verder inzoomt, ziet dat het incident draaide om een fundamentele kwestie.

Namelijk over de vraag in hoeverre Oekraïne kan rekenen op toezeggingen van het Westen voor haar veiligheid, en of Rusland zich aan internationale verdragen houdt. Dat Rusland verdragen regelmatig niet nakomt, is vaak het gevolg van dat er te weinig tegendruk is. En dat was precies wat Zelensky duidelijk wilde maken.

Om de huidige onderhandelingspositie van Oekraïne beter te begrijpen, is het goed terug te gaan naar 1994. Toen gaf Oekraïne door het ondertekenen van het Boedapest Memorandum de door het land geërfde Sovjetkernwapens en een deel van haar conventionele wapens op, in ruil voor zogeheten “veiligheidsgaranties.”

In werkelijkheid waren het veiligheidsbeloftes, want juridisch waren deze toezeggingen van Washington, Londen en Moskou niet-bindend. Maar ze hielpen destijds wel om Oekraïne ervan te overtuigen om de geërfde Sovjetwapens af te staan. Uiteindelijk bleken deze veiligheidsbeloftes onvoldoende om een Russische invasie in Oekraïne te voorkomen. Hierdoor werkt het Boedapest Memorandum door als een historisch trauma in het collectieve geheugen van vele Oekraïners.

Een explosieve erfenis

Toen de Sovjet-Unie in 1991 uiteenviel, gebeurde er iets opmerkelijks. Oekraïne werd toen niet enkel, tegelijk met andere voormalige Sovjetstaten, onafhankelijk. Het erfde bovendien een enorme hoeveelheid Sovjetwapens. Ruim een derde van het gehele nucleaire arsenaal van de Sovjet-Unie was  namelijk op Oekraïense bodem gestationeerd. Bij de onafhankelijkheidsverklaring stelde de Oekraïense president Leonid Kravtsjoek dat niet Rusland, maar alle nieuwe republieken zeggenschap moesten krijgen over de Sovjetkernwapens die op hun grondgebied gestationeerd waren.

Hierdoor werd Oekraïne door een samenloop van omstandigheden plotseling de op twee na grootste kernmacht ter wereld. Oekraïne had met andere woorden meer kernwapens dan Frankrijk nu heeft. Oekraïne kwam dus naast 44 strategische bommenwerpers zomaar in het bezit van ruim 1700 strategische kernkoppen en ongeveer 2500 tactische kernwapens.

De Oekraïense luchtmacht kon de conventionele wapens die het had geërfd gewoon operationeel inzetten. Dat lag anders bij de kernwapens. Oekraïne had weliswaar de kernkoppen, maar niet de nucleaire codes om ze te gebruiken. Maar dat was geen probleem omdat Kyiv bij de onafhankelijkheidsverklaring al had aangegeven niet de ambitie te hebben om een kernmacht te worden. Desgevraagd was Oekraïne dan ook onder voorwaarden bereid deze kernwapens af te staan.

Wat aan het Boedapest Memorandum voorafging

De afspraken rond het afstaan van de Oekraïense kernwapens zijn vastgelegd in het zogeheten Boedapest Memorandum. Daar is echter wel een en ander aan voorafgegaan.

Begin 1991, nog voor het uiteenvallen van de Sovjet-Unie later in dat jaar, was er al een bindend verdrag afgesloten over kernwapens: START I. Hierin besloten de Sovjet-Unie en de Verenigde Staten om de hoeveelheid kernwapens flink in te perken. Maar dat was een overeenkomst met de Sovjet-Unie. Niet met Oekraïne, Belarus of Kazachstan. Daarom werden deze voormalige Sovjetstaten in 1992 volgens het Lissabon Protocol net als Rusland als opvolgers van de Sovjet-Unie aangemerkt. Op deze manier kon START I alsnog worden uitgevoerd, ondanks dat de Sovjetunie niet langer bestond.

Toch wilde Rusland in eerste instantie dat Oekraïne onvoorwaardelijk akkoord zou gaan met het afstaan of het eventueel vernietigen van alle geërfde Sovjetwapens. Volgens het Non-Proliferatieverdrag (NPT) was Rusland de enige ‘nucleaire opvolger’ van de Sovjet-Unie. Daarom beschouwde Rusland zichzelf als enige rechtmatige opvolger van de Sovjet-Unie en vond dat het recht had op deze wapens, zonder tegenprestatie aan Oekraïne.

Bemiddeling door de VS

In Washington vreesden ze dat Oekraïne zonder tegenprestatie geen heil meer zag in de onderhandelingen. De Amerikanen beschouwden het als een groot risico dat Oekraïne wellicht overwoog om de kernwapens te houden en dan toch zou proberen een belangrijke kernmacht te worden. Daarom trad Washington op als bemiddelaar tussen Rusland en Oekraïne, en kwam het met een voorstel waarmee Oekraïne instemde. Oekraïne deed dat echter op drie voorwaarden:

(1) Erkenning van de Oekraïense grenzen door Rusland, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten.

(2) Dat Oekraïne gecompenseerd zou worden voor de afdracht van de kernwapns. (De Verenigde Staten zouden Oekraïne gaan compenseren).

(3) Veiligheidsgaranties van Washington, Moskou, maar ook van Londen.

Uiteindelijk ging Oekraïne akkoord. Dat leidde tot het Boedapest Memorandum, een overeenkomst die Oekraïne in 1994 niet alleen tekende met Washington en Moskou, maar ook met Londen.

Het Memorandum kwam op grote lijnen neer op zes kernbepalingen:

(1) Het respecteren van de soevereiniteit van de Oekraïense grenzen.

(2)De Oekraïense territoriale integriteit of politieke onafhankelijkheid mag niet bedreigd worden.

(3) Er mag geen economische dwang of chantage worden toegepast tegen Oekraïne door deze drie partijen.

(4) Bij een dreiging van de inzet van kernwapens tegen Oekraïne moet de VN-veiligheidsraad actie ondernemen en/of geraadpleegd worden.

(5) Er mogen onder geen beding kernwapens ingezet worden tegen Oekraïne of mee gedreigd worden.

(6) De landen zijn verplicht te overleggen wanneer er twijfel ontstaat of een van deze bepalingen in het geding zou kunnen komen.

Niet-bindend

Maar de bepalingen in het Boedapest-Memorandum waren juridisch gezien niet bindend. Keiharde veiligheidsgaranties die krachtens Artikel 5 voor NAVO-landen gelden (een aanval op één is een aanval op allen), waren politiek en strategisch niet haalbaar. Allereerst zou Rusland dit nooit hebben geaccepteerd. Daarnaast – en dat was misschien wel de belangrijkste reden – wilden de VS en het Verenigd Koninkrijk geen nieuwe, langdurige militaire verplichtingen aangaan met voormalige Sovjetlanden in die tijd. Rusland had meerdere keren aangegeven dat dit een rode lijn was. En Westerse landen wilden de relatie met Rusland destijds niet op het spel zetten.

In het Westen vreesden ze ervoor dat Jeltsin anders verslagen zou worden bij de Russische presidentsverkiezingen in 1996. Mochten de nationalisten of communisten winnen bij de Russische verkiezingen, dan kwam daarmee de transitie van Rusland naar een democratie in gevaar. Althans, dat was de vrees in de jaren ‘90. Destijds was er namelijk vergaand optimisme dat Rusland deze transitie succesvol zou kunnen voltooien.

Het Boedapest Memorandum werd daardoor dus een compromis: het was een politiek signaal, maar gaf geen juridisch bindende overeenkomst tussen Oekraïne, de VS, het Verenigd Koninkrijk en Rusland. Op papier was het helder en duidelijk, maar in de praktijk kon je er weinig mee.

Schendingen

Wie het Boedapest-Memorandum leest, ziet meteen dat bepalingen uit 1994 herhaaldelijk zijn geschonden. In augustus 2013 kaartten Oekraïense diplomaten bij de Europese Unie aan dat het Boedapest Memorandum niet werkte, gezien Rusland Oekraïne economisch al begon te chanteren. Dat was dus vóór Rusland de Krim annexeerde en toen Rusland in 2022 de grootschalige oorlog tegen Oekraïne begon, waarbij al meer dan 50 duizend burgerslachtoffers zijn gevallen. Bovendien heeft Moskou herhaaldelijk met de inzet van nucleaire wapens tegen Oekraïne gedreigd.

Sinds Ruslands illegale annexatie van de Krim op 18 maart 2014, werd duidelijk dat het Boedapest Memorandum in feite een papieren tijger was, dat Oekraïne onvoldoende bescherming bood. Zowel in 2014 bij de annexatie van de Krim, als tijdens de grootschalige invasie van 2022, werd de vrijblijvende aard van het Memorandum nogmaals geïllustreerd. Amerika reageerde wel, maar greep niet daadwerkelijk in.

Te weinig gedaan

Juridisch gezien waren het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten niet verplicht om in te grijpen, maar qua rechtvaardigheidsgevoel wringt het zeker. Oekraïne had haar nucleaire en conventionele Sovjetwapens immers afgestaan. Hoewel Rusland niet letterlijk met diezelfde wapens aanviel op 24 februari 2022, gebeurde dat wel met vergelijkbare wapens die Oekraïne zelf had opgegeven.

De Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk hebben weliswaar onmiddellijk na de annexatie van de Krim (2014) de VN-Veiligheidsraad bijeengeroepen, toch voelden Oekraïners zich verraden door deze Angelsaksische landen en permanente leden van de VN-veiligheidsraad.

Veel Oekraïners vinden namelijk dat er na de annexatie van de Krim te weinig is gedaan om verdere Russische agressie te voorkomen en te bestrijden. Mede daarom organiseren ze nu zelf hun eigen afschrikkings en veiligheidsbeleid. Dit zie je terug in onder andere de eigen ontwikkeling en productie van bijvoorbeeld kruisraketten, waaronder de “Flamingo” die tot diep in Rusland flinke schade kan aanbrengen. Ook heeft Oekraïne langdurige contracten afgesloten met westerse en andere wapenleveranciers en produceert het samen met NAVO-landen wapens. Zodoende probeert Oekraïne haar eigen veiligheid te garanderen.

Appeasement

Voor veel Oekraïners staat het Boedapest Memorandum symbool voor Westerse appeasement en zwakte ten aanzien van Rusland. Zo was president Obama bijvoorbeeld niet bereid om Oekraïne wapens te leveren na de annexatie van de Krim. Hoewel EU-lidstaten niet direct betrokken waren bij het Boedapest Memorandum, was het voor Oekraïners wel illustratief dat, zelfs na de annexatie van de Krim en het neerhalen van MH17, sommige EU-landen, waaronder Nederland en Duitsland, goedkeuring gaven voor de aanleg van Nordstream 2.

In de ogen van Oekraïners (en ook andere Oost-Europeanen) maakte deze gasafhankelijkheid vooral West-Europa chantabel. Het versterkt het sentiment in Oekraïne dat bij een toekomstig staakt-het-vuren, West-Europa zich opnieuw om de tuin laat leiden door Rusland vanwege zakelijke belangen. En dat is niet voor niets. Nog altijd importeren Europese landen via omwegen voor miljarden aan Russisch gas en andere grondstoffen. In de Benelux kan je zelfs tanken bij Lukoil: een oliebedrijf dat ook brandstof levert aan het Russische leger in Oekraïne.

Vrede alleen mogelijk met harde veiligheidsgaranties

De geschiedenis heeft laten zien dat Oekraïne niet kan vertrouwen op vage beloftes en toezeggingen voor haar veiligheid. Dat wilde Zelensky in het Oval Office duidelijk maken: Oekraïne kan alleen akkoord gaan met bindende veiligheidsgaranties. Rusland is Oekraïne namelijk al twee keer binnengevallen. De vrees in Oekraïne is dat bij een slap bestand Rusland opnieuw zal aanvallen. Vandaar dat Oekraïne nu haar eigen veiligheid organiseert. Vage toezeggingen in het verleden hebben immers niet gewerkt.

Zelensky staat in eigen land onder zware druk, maar toch weet hij zich op dit punt gesteund door zijn bevolking. Ongeacht de kritiek die Zelensky vanuit Amerika krijgt, is de meerderheid van de Oekraïners het er mee eens dat er ofwel bindende veiligheidsgaranties moeten komen van Westerse landen zoals de Verenigde Staten, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk, of dat er moet worden doorgevochten. Bijna tachtig procent van de Oekraïners is fel tegen het afstaan van gebied dat Oekraïne nog altijd in handen heeft.

En die boodschap van het front en van de Oekraïense bevolking zal Zelensky ook verkondigen aan de onderhandelingstafel de komende tijd. Net zoals hij deed in het Oval Office ruim een half jaar geleden.