Karsten Meijer is PhD-onderzoeker en docent aan de Universiteit van Amsterdam. Eerder werkte hij als juridisch adviseur bij het Ministerie van Defensie en de Europese Dienst voor het Externe Optreden.

De versnipperde Europese defensie is op dit moment niet in staat om het continent te verdedigen tegen een aanval. Beleg de organisatie van strategische capaciteiten daarom op het niveau waarop deze het meest efficiënt is, schrijft Karsten Meijer.

De trans-Atlantische band, die Europa voorheen vrede en welvaart bracht, is in gevaar. Het optreden van de VS in Iran, zonder overleg met de Europeanen, en recente Amerikaanse uitlatingen over Groenland illustreren nogmaals hoe weinig waarde de Amerikanen hechten aan onze belangen en veiligheid. Hoewel het mogelijk is dat de relatie na Trump verbetert, mogen we daar strategisch gezien niet vanuit gaan en is volledig herstel onwaarschijnlijk.

Over de noodzaak van een sterkere Europese defensie bestaat brede consensus. De huidige strategie heeft echter een eenzijdige focus op materieel en markten. Bijvoorbeeld de versoepeling van de begrotingsregels van de EU voor de verhoging van nationale defensie-uitgaven, of maatregelen om lidstaten te stimuleren om de gezamenlijke wapensystemen in te kopen. Dat is begrijpelijk, gelet op de geschiedenis van de EU als vredesproject en interne markt, maar we maken een fout als we de institutionele en politieke dimensie vergeten.

De financiële crisis en de migratiecrisis leerden ons dat Europese integratie zonder bijbehorende afspraken over politieke besluitvorming tot grote problemen kan leiden. In beide gevallen leidde het gebrek aan vooraf ingerichte besluitvorming tot improvisatie, politieke spanningen en vertraging. Dergelijke opstartproblemen kan Europa zich, in het geval van een militaire crisis zonder Amerikaanse steun, niet veroorloven.

Eindelijk serieuze voorstellen

Kortom, we moeten het perspectief verleggen van ‘defensiegereedheid’ naar ‘institutionele defensiegereedheid’, zoals Eurocommissaris Andrius Kubilius het recent noemde. ‘Defensiegereedheid’ verwijst naar de huidige strategie van het kopen van meer spullen (wapens, apparaten, voertuigen) als antwoord op de militaire dreiging. Dat is belangrijk, maar het is ook onvoldoende. Het probleem is namelijk niet alleen dat Europa te weinig soldaten en wapens heeft, maar ook dat het te traag en te moeizaam besluiten neemt.

Daarom stelde Kubilius voor om een Europese Veiligheidsraad in het leven te roepen. Deze raad zou bestaan uit vaste leden (grote lidstaten), roterende leden (de kleine lidstaten) en vertegenwoordigers van de Europese instellingen. De taak van deze Raad zou zijn om Europese veiligheidsbesluiten voor te bereiden.

Hoewel het voorstel van Kubilius haken en ogen kent, is het welkom dat er eindelijk serieuze defensievoorstellen op tafel worden gelegd. Daarmee wordt erkend dat Europese defensie in de kern geen financieel of militair probleem is, maar een institutioneel vraagstuk. In het kort, Europa’s vermogen om zijn defensie niet alleen materieel, maar ook politiek en organisatorisch zó in te richten dat het snel, gecoördineerd en besluitvaardig kan handelen.

Echter, traditioneel gaan de EU-lidstaten het gesprek over de operationele, institutionele en politieke kant van defensiesamenwerking uit de weg. Daarom heeft de EU ook geen eigen defensiebevoegdheden en mag het militaire uitgaven niet financieren uit de algemene EU-pot. Dit raakt direct aan de NAVO: kan Europa binnen dat bondgenootschap een geloofwaardige partner blijven zonder diepere interne defensie-integratie?

Ongeschikt

Op dit moment investeren Europese staten grotendeels nationaal in defensie. Dat leidt tot versnippering door parallelle wapensystemen, overlappende logistiek en nationale commandostructuren. Europese samenwerking bestaat wel, maar blijft vooral faciliterend voor de krijgsmachten van de lidstaten (en dus de NAVO). Denk aan gezamenlijke aanbestedingen, coördinatieplatforms en het bevorderen van interoperabiliteit. Operationele integratie op EU-niveau is uitzonderlijk. Zo kan het Europese militaire hoofdkwartier in Brussel momenteel geen grootschalige operaties leiden. Dat betekent dat de Europese defensie op dit moment niet geschikt is om Europa daadwerkelijk te verdedigen tegen een agressor.

Bovendien betekent fragmentatie inefficiëntie, hogere kosten en gemiste schaalvoordelen. Wanneer lidstaten hun defensie grotendeels afzonderlijk organiseren, betalen zij collectief meer voor dezelfde veiligheid. Door de Europese dimensie te negeren, worden Europese staten gedwongen tot de keuze tussen tanks en sociale zekerheid. Voor veel Europese samenlevingen is dat politiek een ingewikkelde patstelling.

Strategische capaciteiten

Er ligt een kans voor meer EU-defensiesamenwerking. Dat betekent dat institutionele taboes moeten worden doorbroken op politiek, financieel en operationeel niveau. Daarbij gaat het niet per sé om het creëren van een Europees leger naar Amerikaans model. Het beeld van een volledig gefederaliseerde krijgsmacht domineert als stroman vaak het debat en die versimpeling blokkeert voortgang in het denken. Europese defensie-integratie kent namelijk veel tussenmodellen.

Denk bijvoorbeeld aan de Europese Veiligheidsraad of aan aanvullende supranationale capaciteit op terreinen waar nationale krijgsmachten structureel tekortschieten, waaronder strategisch transport, satellieten en luchtverdediging. Dit zijn de zogenoemde ‘strategic enablers’: capaciteiten die individuele lidstaten moeilijk efficiënt kunnen ontwikkelen, maar die onmisbaar zijn zonder Amerikaanse steun.

Zo’n aanpak betekent niet automatisch verlies van nationale strijdkrachten, maar een aanvulling erop. De besluitvorming over de inzet van de Nederlandse strijdkrachten – en de politieke controle – blijft dan bij de regering en de Tweede Kamer, terwijl Europa deze aanvult met bijzondere capaciteiten. Het resultaat is niet alleen militaire effectiviteit, maar ook, afhankelijk van de vorm van de precieze integratie, meer begrotingsruimte voor andere zaken. Want de gedeelde capaciteit verlaagt potentieel de marginale kosten van de individuele lidstaten. Duitsland en Frankrijk hoeven dan bijvoorbeeld geen militaire satellieten te kopen, maar dan koopt de EU die. Evenals met de inkoop van vaccins tijdens de COVID-19-pandemie voorkomt die constructie dat lidstaten met elkaar concurreren op dezelfde markt.

Historische precedent

Historisch is dit precies hoe Europese integratie vaak heeft gewerkt. De Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, de interne markt en de eurozone waren geen ideologische eindpunten, maar praktische oplossingen voor gedeelde problemen. Defensie lijkt nu dezelfde fase te bereiken. De geopolitieke omgeving dwingt tot heroverweging van onze instituties, zoals blijkt uit het voorstel van Kubilius.

De geschiedenis van de Europese integratie bevat bovendien een andere les, namelijk het belang van het inkapselen van Europese grootmachten. Momenteel investeren de oostelijke lidstaten keihard in defensie, terwijl de landen in het zuidwesten achterblijven. De Duitse defensiebegroting is binnenkort twee keer groter dan die van Frankrijk, wat voor sommigen ongemakkelijke historische associaties oproept. Zonder politieke integratie ontstaat er een structurele machtsasymmetrie, waarbij grotere lidstaten de facto de defensiecapaciteit domineren. Niet ongevaarlijk, zeker in tijden van politieke volatiliteit. Het is niet uit te sluiten dat de Duitse krijgsmacht, straks mogelijk de sterkste in Europa, ooit wordt geleid door een AfD-minister. Integratie kan onevenwichtigheden tussen de lidstaten dempen.

Democratische besluitvorming

Tegenstanders wijzen erop dat als de EU defensiebevoegdheden zou krijgen, Nederland zijn soevereiniteit zou uitleveren aan de EU. Zij vergeten daarbij dat soevereiniteit geen absoluut begrip is. Zonder internationale samenwerking zou Nederland een arme delta zijn, afhankelijk van de grillen van grootmachten. In militair opzicht geldt bovendien dat geen enkel Europees land zelfstandig een missie kan plannen noch uithouden zonder steun van de NAVO. Vanuit militair opzicht stelt de soevereiniteit van de Europese staten afzonderlijk weinig voor. Ook betekent Europese defensie-integratie niet noodzakelijkerwijs het einde van de nationale krijgsmachten.

Dan bestaan er nog terechte zorgen over het democratische gehalte van de Europese besluitvorming. Een van de belangrijkste oorzaken daarvan is, ironisch genoeg, dat de nationale regeringen de touwtjes vaak in handen houden en na onderlinge onderhandelingen de nationale parlementen voor een fait accompli stellen. Daarom zou versterking van het Europees Parlement, dat nu nauwelijks een rol speelt bij defensievraagstukken, een harde voorwaarde voor defensie-integratie moeten zijn. Bijvoorbeeld door het een formele rol te geven bij strategische besluitvorming en defensiefinanciering, naast de nationale parlementaire controle over inzet van troepen.

Burden-sharing

Vanuit Amerikaans perspectief zou verdere integratie als bedreigend kunnen worden ervaren. Het verstoort mogelijk het politieke evenwicht binnen de NAVO, waar de inbreng van de Amerikanen in financieel en militair opzicht nog altijd onvergelijkbaar is met die van de Europeanen. Toch kan integratie ook in het voordeel van Amerika zijn. Zo kan Europa dan zelfstandig Oekraïne steunen en Rusland van zich afhouden, terwijl Amerika zich op China richt. Ook kan er eindelijk aan evenwichtige ‘burden-sharing’ worden gedaan, een oude en terechte wens van de VS. Amerika zal iets aan dominantie inboeten in de NAVO, maar een steviger gesprekspartner terugkrijgen. In feite is dit de enige manier om een Europese pilaar in de NAVO te bouwen.

Kortom, het gaat niet om Europa omwille van Europa. Het gaat om institutionele keuzes maken op basis van effectiviteit, legitimiteit en solidariteit. Het erkent dat soevereiniteit in de 21e eeuw niet alleen draait om formele controle, maar ook om concreet handelingsvermogen.

Gelijkwaardige partner

Voor de kersverse minister van Buitenlandse Zaken Tom Berendsen ligt hier een kans. Niet om een ideologisch debat over federalisme te voeren, maar om concreet te maken waar Europese samenwerking veiligheid en welvaart kan versterken.

‘Institutionele defensiegereedheid’ is dus minder theoretisch dan het lijkt. Het is geen blauwdruk voor een Europese staat, maar een methode: organiseer macht op het niveau waar zij het meest effectief is. In een wereld van toenemende onzekerheid kan dat het verschil betekenen tussen defensie-uitgaven die sociale spanningen vergroten en gezamenlijke veiligheid die politieke stabiliteit ondersteunt. Zelfs als de trans-Atlantische band zich herstelt, zal Europa alleen als gelijkwaardige militaire partner van de VS kunnen opereren met een robuust institutioneel kader.