Sabine Mengelberg

Universitair docent Internationale Veiligheidsstudies aan de Nederlandse Defensie Academie

Niels van Willigen

Universitair hoofddocent Internationale Betrekkingen aan de Universiteit Leiden

Het dreigde toch nog even spannend te worden bij de NAVO-top in Den Haag. Daags voor de bijeenkomst van de regeringsleiders van de 32 NAVO-landen was het de vraag of president Donald Trump zou afzeggen vanwege de Amerikaanse bombardementen op Iran. Verder ontving NAVO secretaris-generaal (SG) Mark Rutte vlak voor de top een brief van de Spaanse premier Pedro Sánchez waarin deze aangaf de verhoging van de defensie uitgaven naar 5 procent van het BNP niet te steunen. Door in het communiqué te schrijven dat ‘bondgenoten’ akkoord gaan – in plaats van ‘wij’ – kon Spanje binnenboord worden gehouden.

Zuinig over Rusland

Het communiqué kan gezien worden als een succesvolle afsluiting van de eerste NAVO-top die ooit in Nederland werd gehouden. Naast de The Hague Pledge om 5 procent van het BNP aan defensie uit te gaan geven (met de inmiddels bekende verdeling van 3,5 procent voor pure militaire uitgaven en 1,5 procent voor defensie-ondersteunende uitgaven), spraken de bondgenoten af om barrières weg te nemen voor industriële defensiesamenwerking. In de marge van de top was er een speciale Defense Industry Forum georganiseerd waar industrie en politiek elkaar ontmoetten om deze samenwerking een impuls te geven.

Toch zijn er duidelijke kanttekeningen te maken bij de mate waarin de top een succes genoemd kan worden. Het Defense Industry Forum was het enige moment waarop president Volodymyr Zelensky van Oekraïne mocht aanschuiven. Daartoe werd besloten na bezwaar van de Amerikaanse president Trump tegen de aanwezigheid van Zelensky bij de formele top. Oekraïne werd genoemd in de slotverklaring, maar anders dan in voorgaande jaren werd er niet expliciet in opgenomen dat de toekomst van Oekraïne binnen de NAVO ligt. Ook de verwijzing naar Rusland als bedreiging voor de Europese veiligheid was zuinig. De verklaring beperkt zich tot het noemen van Rusland als ‘langdurige dreiging’, terwijl er in 2024 veel sterkere woorden aan te pas kwamen en er nog gesproken werd over ‘Russische agressie’ jegens Oekraïne.

Meeting of the North Atlantic Council (NAC) at the level of Heads of State and Government

Onzekerheid blijft

De NAVO-top markeert daadwerkelijk een kantelpunt voor de Europese defensie-uitgaven. Volgens de VS gaan de Europeanen van ‘free-riding’ en oneerlijke lastenverdeling naar ‘burden-shifting’, wat voorlopig een redding betekent voor de trans-Atlantische relatie. Maar in werkelijkheid begint het werk nu pas. De grote uitdaging ligt in de politieke bereidheid van de Europese bondgenoten om de nieuwe defensienorm om te zetten in concrete militaire plannen en de daarbij horende financiering. De vraag waar het geld vandaan moet komen zal onderdeel zijn van stevige politieke debatten. Daarnaast blijft er onzekerheid over het verblijf van Amerikaanse troepen in Europa, over verdere uitbreiding en partnerschappen, en het ontwikkelen van een strategie ten aanzien van Rusland, China en de Indo-Pacific.

Deze NAVO-top was meer dan ooit een transactie tussen de VS als leidende partner en de rest. De grote vraag is dus welke richting het met de NAVO op gaat als fundamenteel onderdeel van de Europese veiligheidsarchitectuur. Welke conclusies kunnen er wat dat betreft uit de NAVO-top van Den Haag worden getrokken? Aan de hand van vier scenario’s verkennen wij een aantal mogelijke ontwikkelrichtingen, waarbij we 2035 (het jaartaal waarop NAVO-landen op de 5 procent moeten zitten) als punt op de horizon nemen.

Wat brengt de toekomst?

Doorredenerend op de scenario’s die wij eerder dit jaar hebben ontwikkeld voor de Tweede Kamer1 over de Europese veiligheidsarchitectuur identificeren wij twee kernonzekerheden die ten grondslag liggen aan de scenario’s voor de NAVO. De eerste kernonzekerheid is de mate van verdeeldheid binnen het NAVO bondgenootschap. Dit is samen te vatten als ‘integratie’ versus ‘fragmentatie’. De tweede kernonzekerheid is de mate waarin de Europese NAVO-lidstaten zich ontwikkelen tot actoren die ook directe vormen van macht (dwingende macht, hard power) uitoefenen of macht alleen op een indirecte manier kunnen uitoefenen (de macht van aantrekkingskracht, diplomatie, soft power).2

De uitgeholde NAVO

In het eerste scenario desintegreert de NAVO in een los samenwerkingsverband van soevereine staten. De NAVO blijft weliswaar formeel bestaan, maar door uiteenlopende nationale belangen en groeiende verschillen in waarden neemt de neiging tot bilaterale samenwerking en het vormen van ad hoc coalities sterk toe. De rol van de SG en de SACEUR (Supreme Allied Commander Europe) is grotendeels uitgespeeld, mede door de terugtrekking van Amerikaanse troepen uit Europa. Pogingen tot het opzetten van een ‘Europese pijler’ binnen de NAVO zijn mislukt. Ondanks de The Hague Pledge (de Belofte van Den Haag) hebben veel Europese landen onvoldoende geïnvesteerd in de defensiecapaciteiten. In de gefragmenteerde trans-Atlantische gemeenschap zoeken lidstaten hun toevlucht tot ad-hoc coalities, waarbij geografische, politieke, culturele en financiële factoren leidend zijn. De verschillen in dreigingsperceptie en aanpak tussen Noord-, Zuid-, Oost- en West-Europa worden steeds groter. De toename van hybride dreigingen en cyberdreigingen op Europees grondgebied versterkt bovendien de voorkeur van lidstaten voor een nationale in plaats van een collectieve aanpak.

De NAVO van de Trans-Atlantische deal

In het tweede scenario is de NAVO een toonbeeld van Trans-Atlantische integratie en samenwerking. Niet alleen in militaire zin, maar ook economisch zoals artikel 2 van het Verdrag van Washington dat toestaat. Daarin staat: ‘Zij [de partijen bij het verdrag] zullen trachten tegenstellingen in hun internationale economische politiek op te heffen en zullen elke vorm van individuele of collectieve onderlinge economische samenwerking aanmoedigen’. In een poging om de schadelijke handelsoorlog tussen de VS en de EU tot een einde te brengen is artikel 2 als inspiratie genomen om de onderhandelingen tussen de EU en de VS over een nieuw Trans-Atlantisch Vrijhandels- en Investeringsverdrag (TTIP) vlot te trekken. Ook de EU-lidstaten die

geen lid zijn van de NAVO zijn hierin meegegaan. De deal pakt zeer gunstig uit voor de VS en daarom is de VS bereid nog steeds het leeuwendeel van de militaire uitgaven voor de verdediging van het bondgenootschap voor zijn rekening te nemen. Europa (en Canada) koopt hiermee Amerikaanse bescherming via gunstige handelsvoorwaarden voor de VS.

(from left to right) ) Donald Trump (President, United States), NATO Secretary General Mark Rutte Dick Schoof (Prime Minister, the Netherlands)

De NAVO van De Belofte van Den Haag

Het derde scenario schetst een NAVO die zich ontwikkelt in het verlengde van ‘De Belofte van Den Haag’. De Europese lidstaten en Canada weten op relatief korte termijn de defensie uitgaven op te schroeven naar in totaal 5 procent van het BNP. Artikel 5 van het verdrag staat centraal en de Europese NAVO-landen zijn in staat om het eigen grondgebied te verdedigen. De VS spelen daarin een veel kleinere rol dan voorheen; Amerikaanse troepen zijn grotendeels weggehaald uit Europa. Er is sprake van een duidelijke taakverdeling, waarin de VS zich vooral richt op de Indo-Pacific en de Europese bondgenoten op Europa. Er is een levendige Europese defensie industrie die ook nauw samenwerkt met de Amerikanen. De trans-Atlantische relatie is zeer transactioneel, maar werkt wel. De VS en Europa treden regelmatig gezamenlijk geopolitiek op en weten zo een vuist te maken richting ander machtsblokken in een multipolaire wereld.

Exit NAVO

In het vierde scenario is de NAVO volledig uit elkaar gevallen en opgeheven. Er is sprake van grote fragmentatie in combinatie met het inrichten en uitvoeren van overwegend nationale defensieplannen. Grote groepen van de voormalige NAVO-lidstaten wantrouwen elkaar tot op het bot. Sommige landen hebben zich zelfs aangesloten bij de door Rusland geleide Organisatie voor het Verdrag inzake Collectieve Veiligheid (CSTO). De VS hebben zich teruggetrokken zodra duidelijk werd dat Europese NAVO-landen zich niet hielden aan de belofte van Den Haag. De breuk met de VS werd definitief toen Trump, toch nog enigszins verrassend, Groenland annexeerde.

Papieren succes

Niet alle scenario’s zijn natuurlijk even waarschijnlijk. Ze zijn ook absoluut niet bedoeld om de toekomst te voorspellen; wel om het denken te stimuleren en mogelijke toekomsten voor te stellen. De top in Den Haag is voorlopig een papieren succes en het kan wat dat betreft nog alle kanten op. De echte uitdaging begint als de 5 procent norm moet worden vertaald in concrete keuzes. Alle 32 landen zullen die keuzes goed moeten kunnen uitleggen aan de bevolking door middel van een eerlijk en open debat. Iets dat onder andere door Marcos Perestrello, de voorzitter van de Parlementaire Assemblee van de NAVO werd benadrukt op het Public Forum van de NAVO-top. Vooral voor de 3,5 procent van pure defensie-uitgaven zal dat lastig zijn. Niet voor de Baltische staten of Polen, maar wel voor bijvoorbeeld Spanje en Italië.

Ook in Nederland valt nog te bezien of de 5 procent gehaald gaat worden. Weliswaar hebben de lidstaten er formeel 10 jaar de tijd, maar de druk vanuit de VS zal hoog blijven; Trump wil geen ‘hockeystick’ waarbij er de eerste jaren heel weinig wordt gedaan, gevolgd door een sprint. Ook de onzekere internationale veiligheidsomgeving zal ervoor zorgen dat de urgentie hoog blijft. De lidstaten zullen hard aan de slag moeten om niet alleen draagvlak te vinden, invulling te geven aan een Europese pijler binnen de NAVO en de rol van de EU daarin, maar ook de onderhuidse spanningen weg te masseren en het risico op fragmentatie tegen te gaan.

1 Willigen, Niels van & Sabine Mengelberg, Rapport “Toekomstverkenningen van de Europese Veiligheidsarchitectuur”, Den Haag, 11 April 2025. Te vinden op: https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2025Z07270&did=2025D16488

2 Joseph Nye Jr., Soft power: The means to success in world politics (PublicAffairs, 2004); Joseph Nye Jr. en Jack Goldsmith, “The Future of Power,” Bulletin of the American Academy of Arts and Sciences 64, no. 3 (2011): 45-52.

Photo header: NATO Secretary General Mark Rutte and Donald Trump (Flickr)