Sabine Mengelberg is universitair docent Internationale Veiligheidsstudies aan de Nederlandse Defensie Academie

Niels van Willigen is hoogleraar Internationale Veiligheidsstudies aan de Nederlandse Defensie Academie

Steeds vaker werken gelijkgestemde landen samen aan een politiek, economisch of militair probleem. De vraag is of dit soort coalities bestaande organisaties – als de NAVO en de EU – ondermijnen of juist versterken. 

De onderhandelingen over de toekomst van Oekraïne – en daarmee die van Europa – staan niet stil. Op politiek, economisch en militair vlak vinden voortdurend gesprekken plaats. Bilateraal, tussen de Verenigde Staten en Rusland en tussen de Verenigde Staten en Oekraïne, maar ook multilateraal, tussen Europese staten, die zich in verschillende ad-hoc coalities organiseren, en de Verenigde Staten.

Het antwoord van de EU tot nu toe op de oorlog in Oekraïne is een versterking van de Europese defensie-industrie, sancties en een mogelijke inzet van bevroren Russische financiële middelen. De NAVO heeft haar afschrikking en gereedstelling versterkt en individuele NAVO-landen hebben uitgebreide steun geleverd aan Oekraïne.

Daarnaast probeert een groot aantal Europese landen, waaronder Nederland, door middel van een coalitie van bereidwilligen (coalition of the willing) voorbereidingen te treffen voor een eventuele militaire missie ter ondersteuning van Oekraïne op het moment dat er sprake is van een wapenstilstand of vredesverdrag.

Dergelijke gelegenheidscoalities steken steeds vaker de kop op. Recent is er weer een coalitie van acht landen, bijgekomen om Europese militaire mobiliteit te versterken (Central Northern European Military Mobility Area (CNE MMA). Deze samenwerking is bedoeld om obstakels voor militaire verplaatsingen binnen de EU te verwijderen en de reistijden te verkorten. Nederland is hier sinds begin dit jaar voorzitter van.

Uiteenlopende belangen

Artikel 51 van het VN-Handvest geeft staten het recht op zelfverdediging en beschermt zo hun soevereiniteit. Daardoor beslissen landen zelf over hun defensiebeleid en militaire inzet. Om die soevereiniteit te waarborgen, besluiten organisaties als de NAVO en de EU (als het gaat om het EU veiligheids- en defensiebeleid) met consensus en unanimiteit. Dat maakt besluitvorming traag en star.

Lidstaten hebben uiteenlopende belangen. Voor noordelijke landen vormt Rusland de grootste dreiging, terwijl voor zuidelijke landen de prioriteit ligt bij migratie en de problematiek die dat met zich meebrengt zoals georganiseerde criminaliteit (bijvoorbeeld in de vorm van mensensmokkel). Voor sommige landen blijft de prioriteit voor afschrikking en verdediging bij de NAVO (lees: Verenigde Staten) liggen. Andere, zoals Frankrijk, streven naar meer Europese autonomie.

Weer andere landen, zoals Hongarije, zoeken toenadering tot Rusland. Daardoor ontstaan noodgedwongen steeds vaker flexibele coalities van gelijkgestemde landen met specifieke capaciteiten of investeringsbereidheid.

Bewust buiten de NAVO

Samenwerking in politieke en militaire coalities is niet nieuw: Europese samenwerking is er voor een groot deel op gebaseerd. Staten werken bottom-up samen in specifieke domeinen, zoals Schengen en de Eurozone, waarbij deelname vrijwillig is voor landen die willing and able zijn. De ambitie is dat andere landen gaan deelnemen zodra het project eenmaal is gestart. In die zin spelen dit soort coalities vaak een voortrekkersrol. Ook binnen de NAVO- en in het EU-defensiebeleid bestaan zulke vormen van samenwerking, zoals de Permanent Structured Cooperation (PESCO) van de EU, waarin landen vrijwillig aan defensieprojecten meedoen.

In de afgelopen decennia zagen we verschillende coalities voor militaire operaties die bewust buiten de NAVO om werden georganiseerd. Zo voerden de Verenigde Staten Operation Enduring Freedom in Afghanistan (vanaf 2001) niet onder NAVO-vlag uit vanwege de in dat geval vereiste consensus. Ook de door de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk geleide coalitie tegen het regime van Saddam Hoessein in Irak (2003), bekend als Operation Iraqi Freedom, kreeg binnen de NAVO onvoldoende steun en veroorzaakte zelfs een Trans-Atlantische crisis.

Nederlandse deelname

Nederland zit in allerhande coalities die gericht zijn op het leveren van gerichte ondersteuning aan Oekraïne, zoals de internationale tankcoalitie, de dronecoalitie, de F-16-trainingscoalitie en de coalitie die zich bezighoudt met het tegengaan van de dreiging van de Russische ‘schaduwvloot’. Daarnaast neemt Nederland deel aan de Ukraine Defence Contact Group, oftewel de Rammstein-groep, een coalitie naast de NAVO die Oekraïne ondersteunt.

En, zoals al in de inleiding genoemd, is op initiatief van de Britse premier Keir Starmer en de Franse president Emmanuel Macron een ‘coalitie van bereidwilligen’ gevormd waaraan ook Nederland meedoet. Deze coalitie bereidt een eventuele multinationale troepenmacht in (of in de buurt van) Oekraïne voor, die na een vredesakkoord of wapenstilstand kan worden ingezet.

Hoe deze missie er precies uit gaat zien, en of de Verenigde Staten daaraan gaat bijdragen blijft vooralsnog een vraagteken. Een recente publicatie van het Norwegian Institute of International Affairs (NUPI) licht een tipje van de sluier op door inzicht te bieden in de politieke en militaire randvoorwaarden van 16 coalitielanden en het perspectief van Oekraïne en de Verenigde Staten.

Geen obstakels

Als antwoord op de vereiste unanimiteit bij de NAVO en de EU is samenwerking in coalitieverband rond de opbouw van militaire capaciteiten of zelfs de inzet ervan niet verrassend. Het voorkomt de traagheid en inflexibiliteit die anders onvermijdelijk is vanwege het grote aantal lidstaten dat het eens moet worden en al helemaal in crisissituaties waar de nationale belangen vaak pas echt boven komen drijven.

Met een diverse groep van 27 (EU) of zelfs 32 (NAVO) lidstaten variëren deze van het geven van prioriteit aan de Trans-Atlantische relatie, het streven naar meer Europese autonomie, tot aan toenadering tot Rusland. Hierdoor ontstaan vaak flexibele coalities van gelijkgezinde landen, waardoor projecten op het gebied van militaire capaciteitsontwikkeling en daadwerkelijke inzet van de grond komen door landen die willing and able zijn.

Uitholling

Hoewel dergelijke coalities flexibiliteit bieden, kunnen ze leiden tot versnipperde besluitvorming. Ook kunnen bestaande organisaties zoals de NAVO en de EU uitgehold worden door institutionele uitbuiting; een ad hoc coalitie maakt dan gebruik van binnen de NAVO of EU opgebouwde kennis, capaciteiten en ervaring. Coalities die voor specifieke operaties specifieke middelen vereisen, trekken schaarse nationale financiële en militaire middelen naar zich toe. Hierdoor blijft het collectieve voordeel beperkt wat Europese capaciteitsontwikkeling juist kan beperken.

Daarnaast kunnen ad-hoc coalities een hiërarchie creëren tussen lidstaten, doordat bepaalde landen meer ervaring opdoen in commandovoering en operaties. Dat kan de solidariteit binnen de organisatie verzwakken. Bovendien gaat optreden in gelegenheidscoalities regelmatig gepaard met een verlies aan juridische legitimiteit, omdat een vereist VN-mandaat geregeld ontbreekt – zoals bij de door de Verenigde Staten geleide Irak-coalitie in 2003.

Niet geremd door dwarsliggers

Coalitievorming kan echter ook juist een versterkend effect hebben op internationale organisaties. Ad-hoc coalities die zowel politiek als militair op één lijn liggen – zoals de Noordelijke landen, het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Denemarken en Nederland – kunnen efficiënter besluiten. Daarnaast stelt deelname aan dergelijke coalities landen in staat hun militaire capaciteiten te versterken.

Zij worden daarbij niet geremd door dwarsliggende staten. Hierdoor komen operaties niet alleen sneller van de grond, maar worden ook gerichtere politieke keuzes en investeringen mogelijk. Tegelijkertijd kunnen deze coalities een voortrekkersrol vervullen voor landen die nog twijfelen, wat uiteindelijk de NAVO en ook de EU als geheel ten goede kan komen.

Op korte termijn kunnen deze samenwerkingsverbanden ook fungeren als aanjager voor meer Europese militaire strategische autonomie, daadwerkelijke militaire capaciteiten en wellicht op langere termijn ook hervorming van de politiek beladen meerderheidsbesluitvorming op defensiegebied binnen de EU.

Onomkeerbare realiteit

Als er een wapenstilstand of vredesakkoord in Oekraïne komt, dan begint de politieke strijd binnen de NAVO en de EU pas echt. In dat geval gaat het niet alleen om het leveren van wapens en het geven van financiële steun, maar waarschijnlijk ook om daadwerkelijke militaire inzet. De nodige solidariteit komt ook dan weer onder druk te staan, ook voor het traditioneel trans-Atlantisch georiënteerde Nederland.

Gezien de huidige politieke ontwikkelingen is meer ad-hoc coalitievorming een onomkeerbare realiteit. Europa wordt geconfronteerd met een combinatie van traditionele militaire dreiging (Rusland), spanning in de trans-Atlantische relatie én tussen Europese bondgenoten, grootmacht-competitie, blokvorming (Verenigde Staten versus China) en hybride dreigingen.

Niet langer houdbaar

Tegelijkertijd neemt de diversiteit binnen de NAVO en de EU eerder toe dan af. Spanje verzet zich bijvoorbeeld tegen de afgesproken nieuwe financiële NAVO-norm van 3,5 plus 1,5 procent BNP, terwijl andere lidstaten – waaronder Hongarije en Slowakije – vanwege economische, culturele of politieke banden relatief ‘Russisch-vriendelijk’ blijven. Deze en  andere factoren zetten consensus binnen de NAVO en EU onder druk.

In deze context is de klassieke alliantiegedachte – gebaseerd op ondeelbare solidariteit – niet langer houdbaar; toenemende multipolariteit en daarmee Europese strategische autonomie vereist variatie in bondgenootschappen. Op de korte termijn kunnen ad-hoc coalities daarom als handige – en zelfs noodzakelijke – aanjager dienen voor versterkte Europese samenwerking in het defensiedomein en uiteindelijk leiden tot een versterkte Europese autonome defensiepijler binnen de Europese veiligheidsarchitectuur.