Van beschermeling tot ideale geopolitieke partner?

Al 75 jaar rekenen de Europese landen via de NAVO op bescherming door de Verenigde Staten. Het Noord-Atlantisch Verdrag had een wederzijds strategisch belang. Toch zijn er ook genoeg momenten geweest dat het binnen het bondgenootschap niet boterde. Maar ondanks verdeeldheid op tal van terreinen is er toch eensgezindheid over de noodzaak elkaars grondgebied gezamenlijk te verdedigen. Dat is misschien wel de grootste kracht van het bondgenootschap.

Ivo van de Wijdeven

De NAVO blaast dit jaar 75 kaarsjes uit. Op 4 april 1949 schetterden de trompetten van een marinekapel door het grote blauw-en-goud gedecoreerde auditorium van het State Department in Washington. De plechtige ondertekening van het Noord-Atlantisch Verdrag was begonnen. Miljoenen mensen keken of luisterden mee via de camera’s en talloze microfoons die op het podium waren gericht. Applaus barstte los toen de Amerikaanse president Harry Truman binnenstapte. Hij verkondigde dat het verdrag een schild tegen agressie zou zijn. ‘Door dit verdrag te ondertekenen handelen twaalf landen als goede buren, die zich uit zelfverdediging openlijk aaneensluiten,’ vervolgde Truman. ‘Het is een eenvoudig document. Had het echter in 1914 en in 1939 bestaan, dan zou het de agressie voorkomen hebben die tot twee wereldoorlogen heeft geleid.’

Trumans woorden kunnen vooralsnog ook voorspellende waarde worden toegedicht: sinds de NAVO bestaat zijn er geen oorlogen meer gevoerd op haar grondgebied, dat met de recente toetreding van Finland en Zweden meer dan 27,5 miljoen vierkante kilometer meet. Dat is met recht een felicitatie waard. Het nobele motto was en is dat de alliantie ‘streeft naar een duurzame vrede in Europa, gebaseerd op de gemeenschappelijke waarde van haar lidstaten: individuele vrijheid, democratie, mensenrechten en de rechtsstaat.’ Toch zijn er ook genoeg momenten geweest dat het juist binnen het bondgenootschap niet boterde. 75 jaar NAVO was geen smooth sailing, maar een bumpy ride.

Twaalf landen ondertekenen het Noord-Atlantisch Verdrag in Washington D.C. op 4 april 1949. Foto: Flickr.com / NATO North Atlantic Treaty Organization

Verdeeld Europa

De Verenigde Staten waren als de grote overwinnaar uit de Tweede Wereldoorlog gekomen. Economisch gezien stonden de Amerikanen op eenzame hoogte. Ze produceerden in hun eentje net zoveel als alle andere landen van de wereld bij elkaar. Militair gezien moesten de Verenigde Staten alleen de Sovjet-Unie naast zich dulden. De twee supermachten hadden Europa verdeeld: Oost-Europa was stevig verankerd in de Russische invloedssfeer en West-Europa wilde maar wat graag dat de Amerikanen, die met open armen waren verwelkomd als bevrijders, betrokken zouden blijven bij het continent.

De Amerikanen namen de uitnodiging om hun imperium uit te breiden naar West-Europa graag aan. Als onbetwiste leider van het democratische kamp waren zij bereid de strijd aan te gaan met de communistische Sovjet-Unie. Bovendien was de grote vrees in Washington dat Europese burgers – moegestreden en verzwakt door de Tweede Wereldoorlog – uit angst of onbezonnenheid leiders zouden kiezen die toegaven aan ondermijning en politieke chantage door het Kremlin. Dan zou Moskou zonder ook maar een schot te lossen Europa kunnen domineren. Jozef Stalin leek goede kaarten in handen te hebben. Mooie verkiezingsuitslagen voor Franse en Italiaanse communisten, een coup in Tsjecho-Slowakije en een blokkade van West-Berlijn waren in 1948 allemaal tekens aan de wand.

De Amerikanen kozen voor een tweeledige oplossing: grootschalige economische steun via het Marshallplan én militaire steun in de vorm van een militair bondgenootschap. De gedachte was dat een welvarend en sterk Europa weerstand kon bieden aan de politieke druk die het Kremlin uitoefende. Tegelijkertijd werd een alliantie gezien als de uitgelezen manier om te voorkomen dat Duitsland ooit nog amok zou maken in Europa.

De structuur van de NAVO – met verregaande militaire samenwerking – moest het ondertussen de isolationisten in de Verenigde Staten lastig maken om de handen zomaar af te trekken van Europa, zoals na de Eerste Wereldoorlog was gebeurd. Samenvattend zou de eerste secretaris-generaal Hastings Ismay het eens kernachtig verwoord hebben: de NAVO hield “de Russen eruit, de Amerikanen erin, en de Duitsers eronder”.

De Amerikaanse financiële en materiële steun was zeer welkom bij de wederopbouw en de Europeanen waren helemaal blij dat de Verenigde Staten zich in de NAVO committeerden aan de verdediging van West-Europa. De hoofdprijs voor de Europeanen was artikel 5 van het NAVO-verdrag: een aanval op één van de NAVO-landen wordt opgevat als een aanval op allemaal, en alle landen zullen samenwerken om de aanval af te weren. Dankzij deze ‘automatische’ veiligheidsgarantie konden de Europeanen schuilen onder de Amerikaanse nucleaire paraplu. Maar ze wensten ook fysieke Amerikaanse militaire aanwezigheid in Europa als garantie voor de inzet van Amerikaanse kernwapens bij een aanval door de Sovjet-Unie en haar bondgenoten.

Een peloton Britse doedelzakspelers

Aangezien de internationale spanningen door diverse crises rond Berlijn (1948-1961), de Korea-oorlog (1950-1953) en de Hongaarse Opstand (1956) weer opliepen, waren de Amerikanen ook daartoe bereid. Direct na de Tweede Wereldoorlog was de Amerikaanse militaire aanwezigheid in Europa afgebouwd van 2.400.000 tot 80.000 manschappen, maar eind jaren vijftig zwol dat aantal weer aan tot 400.000 op het hoogtepunt. Tijdens de rest van de Koude Oorlog zou het aantal variëren, maar het zou tot 1989 nooit onder de 250.000 zakken. Elke uitbreiding werd in Europese hoofdsteden met blijdschap ontvangen, terwijl ook maar de minste neiging tot vermindering leidde tot geklaag.

Deze opstelling veroorzaakte Amerikaanse frustraties, zeker omdat de Europese bondgenoten al vanaf het prilste begin hun eigen verplichtingen ternauwernood nakwamen. De oorspronkelijke plannen voor de NAVO voorzagen in 96 Europese divisies, maar daarvan werden er maar 25 gerealiseerd. De Europese Defensiegemeenschap – bedoeld als Europese poot van de NAVO – sneefde in het Franse parlement. Hoge belastingen en dienstplicht waren overal in Europa impopulair.

Tot in de jaren zeventig draaiden de Verenigde Staten op voor driekwart van de kosten. En dat terwijl de wederopbouw van West-Europa mede dankzij Amerikaanse economische steun heel voorspoedig was verlopen. Het gevolg was een steeds hoger oplopende discussie over de lastenverdeling. Pas in de jaren tachtig kwam die meer in balans, al gaven de Verenigde Staten in absolute getallen nog steeds het meeste geld uit. Tegelijkertijd hielden de Europeanen zich Oost-Indisch doof voor Amerikaanse verzoeken om militaire steun in de wereldwijde strijd tegen de Sovjet-Unie. Tijdens de Vietnam-oorlog (1955-1975) verzuchtte de Amerikaanse president Lyndon Johnson zelfs eens dat hij al blij zou zijn met een symbolische bijdrage van een peloton Britse doedelzakspelers, zodat de Amerikanen er tenminste op papier niet alleen voor zouden staan.

‘Momenteel is de NAVO dood’

De Vietnam-oorlog is ook hét grote voorbeeld van Europese kritiek op het Amerikaanse buitenlandbeleid. Met militaire garanties op zak toonden de Europeanen zich de grootste criticasters. De Amerikaanse president Dwight Eisenhower klaagde in de jaren vijftig al: “Ik word moe van de gewoonte van de Europeanen om ons geld aan te nemen, verontwaardigd over ook maar de lichtste zinspeling op wat ze zouden moeten doen, en dan te denken dat ze het volste recht hebben om ongezouten kritiek te leveren. Het lijkt er zelfs op dat het genoegen dat ze daaraan beleven in verhouding staat tot de hoeveelheid steun die we ze geven.”

In zekere zin had Eisenhower gelijk. Met de Verenigde Staten als solide economische, politieke en militaire partner voelden de Europeanen zich vrij om een afwijkende koers te varen. Al tijdens de naoorlogse dekolonisatie vertoonde het bondgenootschap scheuren: Europese koloniale machten hoopten op steun van de NAVO, maar kregen keer op keer nul op het rekest in Washington. Na de Suezcrisis in 1956 – toen de Britten en Fransen tot woede van de Amerikanen op eigen houtje Egypte binnenvielen om de Egyptische president Gamel Abdel Nasser het Suezkanaal afhandig te maken – verklaarde de Duitse minister van Buitenlandse Zaken Heinrich van Brentano: “De NAVO is momenteel dood.”

Daarna lag vooral de in 1958 aangetreden Franse president Charles de Gaulle dwars. De eerzuchtige generaal had uitgesproken ideeën: zijn land moest een grootmacht blijven en hij was fel gekant tegen militaire integratie. Hij kreeg geen steun van de andere Europese bondgenoten, maar trok in 1966 Frankrijk terug uit de militaire structuur van de NAVO. Alle Amerikaanse militairen moesten Frankrijk verlaten, waarop de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken Dean Rusk spits vroeg of dat ook gold voor de dode Amerikaanse soldaten op militaire begraafplaatsen uit de Eerste en Tweede Wereldoorlog.

Vliegtuigen vliegen in ‘NAVO’-formatie over de Akropolis in Athene, Griekenland tijdens een ministeriële bijeenkomst in mei 1962. Foto: NATO North Atlantic Treaty Organization

Angst groter dan afkeer

Maar als puntje bij paaltje kwam, bleven alle Europese bondgenoten toch trouw aan de door de Amerikanen uitgestippelde koers. Zo kwam de Duitse bondskanselier Helmut Schmidt in 1979 zelf met het idee voor het impopulaire NAVO-dubbelbesluit: Amerikaanse kernraketten voor de middellange afstand stationeren als antwoord op de plaatsing van Russische SS-20-kernraketten en tegelijkertijd onderhandelen met de Russen over terugtrekking. En De Gaulles opvolgers sloten akkoord na akkoord over nauwe militaire samenwerking tussen Frankrijk en de NAVO. De angst voor de Sovjet-Unie was altijd groter dan de afkeer van het Amerikaanse buitenlandbeleid.

Dat gold ook voor de Europese publieke opinie. De Amerikaanse massacultuur was sinds de Tweede Wereldoorlog alomtegenwoordig in Europa. Muziek, films, televisieprogramma’s en mode oefenden een grote aantrekkingskracht uit, met name op jongeren. Tegelijkertijd waren het ook vooral jongeren die een afkeer hadden van het Amerikaanse buitenlandbeleid. Tegen de Vietnam-oorlog en het NAVO-dubbelbesluit werd in heel Europa fel geprotesteerd. Zeker in politiek linkse kringen was er onder het mom van ‘liever een Rus in de keuken dan een raket in je tuin’ sympathie voor de Sovjet-Unie, maar over het algemeen sprak in Europese opiniepeilingen een meerderheid zich uit vóór de NAVO.

Op hun beurt waren de Amerikanen ook niet bereid om West-Europa zomaar te laten vallen. Dat was tot 1979 de belangrijkste handelspartner, en bovendien waren de Europeanen, hoe kritisch ze ook waren, ideologisch gelijkgestemd en samen met de Japanners de trouwste bondgenoten. Tijdens een van de vele handelsconflicten die de Amerikanen en de Europeanen tijdens de Koude Oorlog uitvochten, vatte president Richard Nixon – nooit erg fijnbesnaard – de Amerikaanse opstelling kernachtig samen: “De Europese regeringsleiders willen ons naaien en wij hen. Desondanks moeten we voorkomen dat de navelstreng tussen de Verenigde Staten en Europa wordt doorgeknipt, zodat de Sovjets Europa niet kunnen wegknabbelen.”

De NAVO als ‘politieke’ stabilisator

Dat gebeurde niet. De Sovjet-Unie en haar bondgenoten waren langzaam maar zeker economisch achteropgeraakt. De Russische leider Michail Gorbatsjov zette in de jaren tachtig een nieuwe koers in, maar toen hij de Russische greep op Oost-Europa liet verslappen, verliep de ontmanteling van de Russische invloedssfeer razendsnel. Uiteindelijk viel ook de Sovjet-Unie zelf uiteen. De NAVO stond evenwel nog fier overeind. Terugkijkend begon na 1989 voor de alliantie een soort van interbellum. Bij ontstentenis van de aartsvijand Rusland trad het bondgenootschap op als ‘politieke’ stabilisator. Daarbij was inzet buiten het verdragsgebied niet langer taboe. In 1995 kwam de NAVO in Bosnië en Herzegovina in actie en vier jaar later ook in Kosovo. 9/11 – de enige keer dat het befaamde artikel 5 in werking trad – leidde tot de ‘stabilisatiemissie’ in Afghanistan en daarna waren er ook nog diverse ‘crisisbeheersingsoperaties’: van de bestrijding van piraterij bij de Hoorn van Afrika tot trainingsmissies in Irak.

Ondertussen werd het bondgenootschap fors uitgebreid, voornamelijk met landen uit het voormalige Oostblok. Het ledental is sinds 1989 verdubbeld naar 32 met Finland en Zweden als recentste toevoegingen. Ook Frankrijk draait weer helemaal mee, al houden de Fransen hun Force de dissuasion nucléaire voor zichzelf. Toch was het niet allemaal koek en ei binnen de NAVO. Naarmate de door president George Bush junior uitgeroepen ‘War on Terror’ langer duurde, liep het animo voor operaties buiten het verdragsgebied snel terug. Er waren ruzies binnen het bondgenootshap over de Amerikaanse inval in Irak en de interventie in Libië in 2011. De Europese kritiek op het Amerikaanse buitenlandbeleid is nooit echt verstomd.

Ondertussen bleef de lastenverdeling ook na de Koude Oorlog een pijnlijk punt binnen het bondgenootschap. Achtereenvolgende presidenten bleven daarop hameren. De Amerikanen vonden in de jaren negentig al dat de Europeanen meer moesten doen aan hun eigen veiligheid en de stabiliteit in hun achtertuin, maar die incasseerden juist enthousiast het ‘vredesdividend’ en krompen hun krijgsmachten fors in. Ook de Amerikaanse militaire aanwezigheid in Europa is sinds 1989 steeds verder afgebouwd. In Europa gelegerde Amerikaanse militairen waren elders harder nodig.

Soldaten in Fort Hood, Texas bereiden zich voor op uitzending naar Europa tijdens de oefening REFORGER 76. Foto: NATO North Atlantic Treaty Organization

Investeringen bleven uit

De Amerikanen toonden zich ook steeds minder genegen om in te grijpen bij problemen in de Europese periferie. Het stabiele Europa behoefde geen Amerikaanse aandacht en zou bovendien voor zichzelf moeten kunnen opkomen. President Barack Obama sprak weliswaar warme woorden over Europa en multilaterale samenwerking, maar de Verenigde Staten waren slechts halfhartig betrokken bij de conflicten in Libië, Syrië en Oekraïne. In Europa bleef defensie een onderschoven kindje. Echte investeringen in krijgsmachten bleven uit. De NAVO-norm van 2 procent – na de Russische annexatie van de Krim in 2014 plechtig vastgelegd – werd in de lidstaten die Rusland niet als buur hadden bij lange na niet gehaald. Obama en zijn opvolger Donald Trump konden roepen wat ze wilden, ondanks mooie beloften op papier veranderde er in de praktijk niet veel. Waarschuwingen uit de nieuwe NAVO-lidstaten in het oosten van Europa werden ook vakkundig genegeerd.

De grootschalige Russische inval in Oekraïne schudde de Europese NAVO-bondgenoten in 2022 eindelijk wakker. Beloftes van forse investeringen in de krijgsmacht en militaire steun aan Oekraïne volgden elkaar in rap tempo op. Dat onderstreept dat de NAVO drijft op dreiging en angst. Als die er niet zijn, hapert het bondgenootschap. Maar na twee jaar vastberaden strijd treedt de oorlogsmoeheid langzaam maar zeker in aan beide kanten van de Atlantische Oceaan. NAVO-generaals moeten zich grote moeite getroosten om het belang van steun aan Oekraïne en de dreiging vanuit Rusland voor het voetlicht te brengen.

Tegelijkertijd is dat maar wat blij dat de nucleaire paraplu er nog altijd is. En sinds Rusland onder president Vladimir Poetin niet terugdeinst voor oorlog in de achtertuin van Europa, zijn de Europese NAVO-bondgenoten maar wat blij dat ze daaronder kunnen schuilen. De Europese uitnodiging aan de Amerikanen staat nog steeds. Washington constateert ondertussen tevreden dat de Europese hoofdsteden uit angst voor Moskou hun defensie-opgaven eindelijk stevig opvoeren.

Ideale partner

Maar in geopolitiek opzicht ligt de Amerikaanse focus toch echt steeds meer op China. En het zou zomaar kunnen dat Trump weer terugkeert in het Witte Huis en zich nog verder afkeert van Europa. Tijdens zijn eerste termijn hield hij de Europese uitnodiging kritisch tegen het licht en zette hij grote vraagtekens bij het Amerikaanse imperium in Europa. In aanloop naar de race om het presidentschap verklaart Trump nu zelfs dat hij geen hand zal uitsteken als ‘wanbetalers’ worden aangevallen door Rusland. Integendeel, de Russen mogen wat hem betreft dan hun gang gaan.

Toch mag Trump zich nog wel eens achter de oren krabben. De militaire macht van de Verenigde Staten is nog steeds formidabel. Maar daar hangt een pittig prijskaartje aan. Het is de vraag of de Amerikanen hun uitgavenpatroon kunnen en willen volhouden in de huidige complexe en instabiele internationale situatie. Zeker omdat de economische macht van de Verenigde Staten in de afgelopen 75 jaar in relatief opzicht danig is gekrompen. In dat licht vormen de Europeanen als politiek en cultureel gelijkgestemden de ideale partner in de competitie met China en andere assertieve wereldspelers zoals Rusland.

De NAVO is nog steeds dé garantie voor de veiligheid van Europa. En dus eigenlijk ook van Amerika. Ondanks verdeeldheid op tal van terreinen is er toch eensgezindheid over de noodzaak elkaars grondgebied gezamenlijk te verdedigen. Dat is misschien wel de grootste kracht van het bondgenootschap, al 75 jaar lang. Het werk van de NAVO is helaas absoluut nog niet gedaan.