Een web aan allianties

Haroon Sheikh

Al 75 jaar is de NAVO het succesvolste en sterkste veiligheidsverband dat de geschiedenis ooit heeft voortgebracht. Maar een wereldorde ontstaat niet uit een enkel instituut. Deze is eerder de uitkomst van een geheel van overlappende instituties en verbanden die staten op verschillende manieren verbinden. Die geopolitieke lappendeken is nu volop in ontwikkeling. Op het gebied van geopolitieke veiligheidsorde ontstaat langzaam een nieuwe geografie.

Als het gaat om internationale verbanden is er altijd een trade-off tussen breedte en diepte. Hoe meer landen betrokken zijn, hoe groter de verschillen en daardoor minder diepgaand de samenwerking. Denk aan de Algemene Vergadering van de VN. De afgelopen decennia was er een trend richting brede multilaterale samenwerking. Die trend is nu echter ten einde. Dat zien we in het steeds slechter functioneren van bijvoorbeeld de VN-Veiligheidsraad. Maar ook in de kritiek op de werking van VN-organisaties als de WHO en de steeds slechtere naleving van het internationaal recht. De WTO, de G20, het Wassenaar Arrangement, allemaal lijken ze te grote verschillen te bevatten om nog effectief te kunnen zijn.

Maar dat betekent nog geen wanorde. Tegelijkertijd zien we een trend van regionalisering of ‘mini-lateralisme’. Dat is een proces van fragmentatie en integratie op andere niveaus. Wat zijn de belangrijkste initiatieven op dit gebied en op welke manier overlappen die of botsen die juist met elkaar? Heel schematisch zal ik hier een aantal belangrijke ontwikkelingen naar kleinere verbanden onderzoeken om een beeld te krijgen van de wereldorde die nu aan het ontstaan is.

Euraziatisch Rusland

Laten we eerst eens kijken naar de internationale verbanden van Rusland, het land dat de laatste jaren het meest nadrukkelijk de wereldorde onder druk heeft gezet. Het land participeert in enkele verbanden die ontstonden na de val van de Sovjet-Unie tussen landen die daar eerder toe behoorden. Denk aan de Gemenebest van Onafhankelijke Staten (1991) en de Collective Security Treaty Organization (CSTO, 2002). Vergelijkbaar met artikel 5 van de NAVO heeft dat laatste verband een afspraak tot collectieve verdediging, maar die is feitelijk van weinig waarde gebleken, recent nog bij de oorlog tussen Armenië (lid) en Azerbeidzjaan (lid tot 1999). Meer recente verbanden werpen echter een beter licht op de allianties die Rusland smeedt. Met bruut geweld probeert het natuurlijk Oekraïne in te lijven, maar de afgelopen jaren is het een stuk succesvoller geweest met het inlijven van een andere staat aan de westelijke grens. Al lang zijn Rusland en Belarus verenigd in een zogenaamde ‘eenheidsstaat’ (als soevereine landen), maar de laatste jaren, zeker sinds de oorlog in Oekraïne komt Belarus meer volledig in de Russische invloedssfeer.

Top van de regeringsleiders van de CSTO in 2022, een collectief veiligheidsverband van Centraal-Aziatische landen onder leiding van Rusland (Foto: Wikimedia Commons / Kremlin.ru).

Het meest relevante verband in dit opzicht is de Euraziatische Economische Unie (EEU), waarvan het verdrag in 2015 in werking trad. Naast Rusland en Belarus zijn Armenië, Kazachstan en Kirgizië de andere leden. Het verband wordt vaak gepresenteerd als een variant op de Europese Unie. In die zin stelt het echter niet veel voor. De economieën zijn niet alleen veel kleiner, maar ook nog eens te gelijksoortig om echte synergiën op te leveren. Het is beter te begrijpen als een mechanisme waarmee Rusland invloed uitoefent op buurlanden. De oorlog in Oekraïne hangt ook samen met de geschiedenis van dit verband. Toen Yanukovich in 2013 in plaats van een associatieverdrag met de EU ervoor koos Oekraïne aan te laten sluiten bij de EEU brak het Euromaidan-protest uit en verzwakte de Russische invloed in het land. De poging om Oekraïne nu met geweld in te lijven, heeft echter negatieve effecten op de invloed van Rusland op andere landen in de EEU. Het land is niet in staat gebleken om tegelijkertijd Armenië te beschermen tegen Azerbeidzjaan, waardoor dit land dat al heel lang een trouwe bondgenoot is van Rusland nu naar het westen kijkt. Ook Kazachstan heeft zich gedistantieerd van de Russische oorlog in Oekraïne en gebruikt de gelegenheid van Russische afleiding in het westen om zelf meer autonoom te worden. Het belangrijke Russische mechanisme voor regionale dominantie staat dus onder druk.

Toch zegt ook de naam van dit verband, de Euraziatische Economische Unie, iets over de richting van Rusland. Dat land positioneert zich in toenemende mate als een ‘Euraziatische’ staat. Er is een lange Russische geschiedenis van oriëntatie op het westen die teruggaat tot Peter de Grote en die na de val van de Sovjet-Unie weer opleefde. Dat is nu ten einde. Rusland kijkt al jaren meer naar het oosten. De ‘pivot to the East’ wordt dat genoemd. Zeker sinds westerse sancties is dat een economische realiteit geworden. Maar als Euraziatische staat wordt Rusland door het regime gepositioneerd als noch van westen, noch van het oosten, maar als de brug en verbinding tussen beide. Laten we eerst eens kijken naar het oosten, voordat we bezien hoe de Euraziatische schakel daaraan verbonden is.

China’s Nieuwe Zijderoutes

China is ook zeer actief in het vormen van nieuwe verbanden. De meest bekende daarvan is het zogenoemde Belt and Road Initiative (BRI),een groot programma van verbindingen via infrastructuur en investeringen. Belangrijk hieraan is dat het geen officieel verband is en dat de relaties erin fluïde en gelaagd zijn. Het verschilt daarmee van formele verbanden als RCEP dat een groot deel van Oost-Azië bevat en het grootste handelsblok ter wereld is, maar gek genoeg in het westen weinig aandacht krijgt.)

Chinese topografische kaart van het Belt and Road Initiative met land- en zeeroutes (Foto: Wikimedia Commons).

Het BRI verandert ook sterk door de tijd heen. De Road slaat oorspronkelijk op maritieme verbindingen. Denk hierbij aan de investeringen in de Griekse haven van Piraeus of de Hambantota-haven in Sri Lanka. Maar ook dichterbij huis in Rotterdam en Hamburg. De Belt gaat over verbindingen over land zoals spoorwegverbindingen en pijplijnen naar Rusland, Pakistan en Zuidoost-Azië. Het BRI wordt ook steeds verder ontwikkeld. Nieuwe routes worden continue toegevoegd. Er is inmiddels een Polar Silk Road and een Space Silk Road, maar ook een Health Silk Road en een Digital Silk Road. Ondersteunend aan dergelijke programma’s zijn nieuwe instituties, zoals de door China opgerichte Asian Infrastructure Investment Back (AIIB), waar veel landen, ook uit het westen, op hebben ingetekend. Rondom het BRI is veel controverse.  Vanuit het westen wordt het vaak bekritiseerd als een neokoloniaal programma met zogenaamde ‘debt traps’. We mogen echter niet onderschatten hoe sterk het de Chinese invloed in veel landen heeft gemaakt.

In de media horen wij regelmatig iets over het BRI. Belangrijk om op te merken is dat, als je naar de Chinese media kijkt, dit slechts één van de vier grote internationale initiatieven is. Na covid lanceerde China het Global Development Initiative (GDI), gericht op internationale samenwerking op het gebied van zorg, onderwijs en armoedeverlichting. Als antwoord op de oorlog in Oekraïne lanceerde China het Global Security Initiative (GSI), een ander soort veiligheidsarchitectuur omdat het huidige systeem er volgens China niet in zou slagen om vrede te realiseren. Chinese initiatieven rond de oorlog in Oekraïne worden hier vaak weggelachen, maar het land heeft inmiddels wel een diplomatiek gewicht. Vorig jaar wist het een overeenkomst tussen aartsrivalen Iran en Saoedi-Arabië te realiseren, iets dat experts overal veraste, zeker omdat het Midden-Oosten een regio van klassieke Amerikaanse invloed is. Het laatste Chinese initiatief is het Global Civilization Initiative (GCI). De nadruk ligt daar op de waarden van beschavingen. China propageert er gelijkwaardigheid en investeert zo in soft power. Door de gelijkwaardigheid van beschavingen te benadrukken plaatst het meteen ook twijfels bij de gedachte dat bepaalde waarden, zoals democratie en mensenrechten, universele geldigheid hebben. Op die manier poogt het de internationale orde te transformeren.

Hydro-elektrische dam in aanbouw in de Mekong-rivier in Laos, onderdeel van het Chinese Belt and Road Initiative (Foto: Shutterstock / Manos Fikaris)

Grenzeloos partnerschap

Hoe verhouden de Russische en Chinese verbanden zich tot elkaar? Vlak voor de Russische invasie in Oekraïne kondigden de leiders van beide landen een ‘grenzeloos partnerschap’ aan. In toenemende mate presteren zij zich naar buiten toe als partners. Om goede redenen ook: de VS is voor beide regimes de belangrijkste rivaal en de ander de belangrijkste bondgenoot tegen die rivaal. Ze stemmen hun onderlinge verbanden ook af. Twee officiële routes van het Chinese BRI lopen door Rusland. Omgekeerd geeft het Russische regime aan dat het afstemming tussen de EEU en het BRI beoogt. ‘Integratie van integraties’ wordt dat genoemd. Beide landen zijn ook de centrale spelers in de Shanghai Cooperation Organization (SCO). Dit verband is in 2001 opgericht met enkele Centraal-Aziatische landen als een veiligheidsverband, expliciet als tegenhanger van de NAVO. Sinds een paar jaar is de organisatie significant veranderd door toetreding van India, Pakistan en Iran. Daarop kom ik later terug.

Staatshoofden van de Shanghai Cooperation Organization (SCO), een expliciete tegenhanger van de NAVO, op een top in 2022 (Foto: Wikimedia Commons / Government of India)

Eerst naar de Russisch-Chinese relatie. Want onder de publiekelijke samenwerking schuilen ook spanningen. Onder andere over de Centraal-Aziatische staten die in de SCO zitten. Die behoren al lang tot de invloedssfeer van Rusland, maar door het economische gewicht van China verschuift daar de balans. De meer openlijke afstand van Kazachstan tot Rusland berust daar ook op. Daarnaast loopt de ‘integratie van integraties’ niet zo soepel. De routes van het BRI die door Rusland lopen kennen niet veel ontwikkeling en plannen voor investeringen vanuit China vallen tegen. Rusland levert aan China steeds meer energie, maar vraagt daar ook een goede prijs voor. Tijdens de Koude Oorlog waren het eveneens bondgenoten, maar ook toen waren er grote onderlinge spanningen. Dat dreef de juniorpartner, toen China, richting de VS. Vooralsnog zijn China en Rusland sterk verbonden, maar de huidige juniorpartner, Rusland, voelt de macht van China en zoekt daarom ook partners die de invloed van China kunnen balanceren. In het bijzonder India.

Indiase multi-alignment

Lange tijd hield India zich afzijdig van internationale blokken. Het land is geboren uit de strijd tegen het kolonialisme en na onafhankelijkheid was het een leider in de Non-Aligned Movement. De laatste jaren schudt het die niet-betrokkenheid af en participeert het in allerlei verbanden. Het meest in het oog springende is de Quadrilateral Security Dialogue (kort Quad) met de VS, Japan en Australië. Al jaren vindt een toenadering tot de VS plaats vanuit een gedeelde zorg om de invloed van China in de regio. Ook met Japan werkt India steeds meer samen. Het interessante is dat India nauwer met de VS samenwerkt en tegelijkertijd de banden versterkt met Rusland. Beide landen werken sinds de Koude Oorlog veel samen en hebben veel synergiën op het gebied van economie en veiligheid. Ook met andere delen van de wereld versterkt India de banden. Bijvoorbeeld met de Arabische wereld (ondanks het Hindoenationalisme van Modi) en het land presenteert zich als de spreekbuis van de ‘global South’. Bij de G20-top in Delhi vorig jaar lanceerde India IMEC, een project om India en Europa via het Midden-Oosten te verbinden. Op dit moment creëert India dus verbanden in alle richtingen. Op termijn zullen de spanningen daartussen wel toenemen, maar vooralsnog is het land een steeds belangrijkere speler in allerlei nieuwe verbanden aan het worden.

Van Azië naar de niet-westerse wereld

Zo komen wij terug bij de SCO. Op aandringen van Rusland is India daartoe toegelaten als een Aziatische macht die aan China tegenwicht kan bieden. In ruil daarvoor wilde China toetreding van Pakistan, een sterke partner van China en de aartsrivaal van India. Op deze manier is de SCO geen hecht verband meer dat op het gebied van veiligheid nauw kan samenwerken. Daarvoor zitten er teveel tegengestelde belangen aan boord. Maar wat het verliest aan verdieping, wint het aan verbreding door een groot deel van Azië te incorporeren. Op nog grotere schaal geldt dit ook voor BRICS. Dit is vanaf het begin een forum dat economisch, sociaal en geopolitiek zeer uiteenlopende landen verenigt. Vooral de spanningen tussen China en India maken samenwerking daarbinnen moeilijk. Toch groeit het forum aan belang. Sinds de oorlog in Oekraïne toont de VS hoe het met allerlei instrumenten, waaronder het financiële systeem, druk op andere landen uit kan oefenen. Dat is een zorg voor allerlei opkomende machten. Zo lijkt BRICS te transformeren tot een verband waarin landen bijeenkomen die zich verzetten tegen de macht van het westen. Interessant is dan ook dat recent vijf landen zijn toegetreden die in de buurt van de strategische Rode Zee zijn gelegen: Iran, Saoedi-Arabië, de Verenigde Arabische Emiraten, Egypte en Ethiopië.

Amerikaanse verbanden

Het zijn niet alleen nieuwe opkomende machten die nieuwe verbanden creëren. Alhoewel de Verenigde Staten de architect van het multilaterale systeem zijn, is daar ook een trend naar kritiek op het functioneren van dit systeem, iets dat Donald Trump als president op de spits dreef. Ook de VS kijken in toenemende mate zelf naar andere, kleinere verbanden. Dat is vooral opvallend op het gebied van veiligheid. Naast klassieke verbanden zoals de NAVO en Five Eyes (een diep samenwerkingsverband tussen de inlichtingendiensten van vijf Angelsaksische landen), heeft het de laatste jaren twee andere verbanden in het leven geroepen die een heroriëntatie van het land laten zien. De eerste is AUKUS, een verband met Australië en het Verenigd Koninkrijk. Centraal hier is samenwerking in militaire technologie. In het bijzonder de levering van geavanceerde onderzeeërs aan Australië. De laatste tijd is er ook sprake van eventuele andere leden of samenwerking met andere landen. Sommige Europese landen zouden daarnaar kijken, maar vooral Japan lijkt een kandidaat. Dat land is al wel lid van een ander Amerikaans verband dat wij al tegen zijn gekomen: de Quad. Met Japan, India en Australië is dit een verband waarmee de VS duidelijk de bakens verzet richting China. Opvallend en tegelijk zorgwekkend is dat bij zowel AUKUS als de Quad geen EU-landen betrokken zijn.

Ook in andere fora zien we een beweging van de VS om in plaats van in grote multilaterale verbanden kleinere verbanden op te zoeken met meer gelijkgezinde partners. Na de financiële crisis werd de G20 steeds belangrijker, maar rivaliteit tussen de grootmachten maakt overeenstemming daar steeds onwaarschijnlijker. In toenemende mate kijken de VS naar de G7 als verband met landen waarmee het beter kan samenwerken. Op allerlei deelgebieden creëert het kleinere verbanden zoals met Japan en Nederland rondom de chipindustrie. Het eerdere idee van een Summit of Democracies was er ook op gericht om naast de westerse partners democratieën in het oosten en mondiale zuiden samen te brengen.

Australische, Amerikaanse en Indiase marineschepen tijdens de gezamenlijke oefening Malabar in 2020 (Foto: Wikimedia Commons / Government of Japan).

Europese antwoorden

Terwijl Nederland en de EU in het algemeen sterk gecommitteerd zijn aan multilaterale samenwerking, is het ook voor ons belangrijk om mee te doen met de trend richting kleinere en regionale verbanden. Niet alleen opkomende machten richten zich daarop, maar zelfs de VS, onze belangrijkste bondgenoot. Waar kunnen we dan aan denken? De EU heeft al de Global Gateway als een programma voor regionale verbindingen als antwoord op het Chinese BRI. Het is echter nog veel kleiner in ambitie en er zijn nog teveel interne verschillen om gezamenlijk en voor de lange termijn een visie met de regio te ontwikkelen. Naast overeenkomsten over migratie zou de EU meer moeten inzetten op projecten voor gezamenlijke ontwikkeling met landen als Turkije, Egypte, Marokko en Algerije, die anders hun verbindingen elders zullen zoeken.

En dan zijn er nog mogelijkheden voor samenwerking met andere machtsblokken. Er lopen al lang onderhandelingen met India op het gebied van handel. De bij de G20 aangekondigde IMEC presenteert een grote kans voor de EU, maar dat vereist dan wel een grotere eigen inzet. Hetzelfde geldt voor het handelsakkoord met Mercosur in Latijns-Amerika dat vastloopt op Europese landbouwbelangen.

Er is nog een derde veelbelovende route voor de EU. Naast machtsblokken zijn er mondiaal nog andere regionale verbanden die net als de EU niet door enkele staten gedomineerd worden, maar die gericht zijn op een eerlijk speelveld voor een veelheid van lidstaten. Te denken valt hierbij aan ASEAN in Zuidoost-Azië en de Afrikaanse Unie. Naar karakter liggen deze dichter bij de EU dan de verbanden die door enkele staten worden gedomineerd. Maar dat vereist wel dat wij meer aandacht hebben voor andere regio’s als Zuidoost-Azië en dat wij het Afrikaanse continent serieus nemen en op een meer gelijkwaardige manier benaderen.