De tweede pijler: het buitenlands en veiligheidsbeleid

Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid

 

Het Verdrag van Maastricht
(Audiovisual Library European Commission)

Het Verdrag van Maastricht (1992) voorziet in de vorming van een Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) voor de EU.

De bedoeling van het GBVB is dat de EU haar stem kan laten horen op het internationale toneel. Zo kan zij via het GBVB haar standpunt kenbaar maken met betrekking tot gewapende conflicten en de bescherming van mensenrechten. Het GBVB ligt besloten in de tweede pijler van de EU.

De spelregels in het GBVB

 

De regels van besluitvorming en uitvoering van het GBVB verschillen duidelijk van die in de eerste pijler. Aangezien het met buitenlands en veiligheidsbeleid over gevoelige kwesties kan gaan, willen de lidstaten liever zelf uitmaken wat er gebeuren gaat. Daarom hebben alleen instellingen waarin nationale bewindslieden zitting nemen, beslissingsbevoegdheid. Dat zijn de Europese Raad en de Raad van Ministers.

 

De Europese Raad stelt de beginselen en algemene richtsnoeren van het buitenlands en veiligheidsbeleid vast. De Raad van Ministers werkt deze uit tot besluiten die juridisch kunnen worden afgedwongen. Besluiten worden meestal unaniem genomen. Er bestaat ook de mogelijkheid voor ‘constructieve onthouding’. In dat geval kan een minister van een lidstaat zich onthouden van de stemming en is de lidstaat niet verplicht de beslissing toe te passen. Wel aanvaardt de lidstaat dat de EU volgens het besluit bepaalde maatregelen neemt.

De ‘gereedschapskist’ van het GBVB

Om het nationale buitenlands beleid van de afzonderlijke landen van de EU op het internationale toneel, bij internationale conferenties en andere internationale organisaties, beter op elkaar af te laten stemmen beschikt het GBVB over een viertal instrumenten.

 

De vier gereedschappen van het GBVB:

[1] In de eerste plaats zijn er de ‘gemeenschappelijke strategieën’, die door de hoogste Europese instelling van de EU, de Europese Raad, worden bepaald. Deze ‘strategieën’ dienen als basis voor twee andere instrumenten.

[2] Bij het ene, een ‘gemeenschappelijk optreden’, wordt verwacht dat de lidstaten ook daadwerkelijk samen actie ondernemen op het internationale toneel.

[3] Het andere instrument, een ‘gemeenschappelijk standpunt’, dient slechts als ‘stemvork’ om de verschillende standpunten van de lidstaten op een lijn te krijgen.

[4] Dan is er nog de ‘gemeenschappelijke verklaring’ waarmee de EU stelling naar buiten toe kan aan nemen. Dit middel is het minst dwingend van de vier.

 

Het is begrijpelijk dat de EU makkelijker naar buiten treedt met ‘gemeenschappelijke standpunten’ en ‘gemeenschappelijke verklaringen’. Bijvoorbeeld in 1998 liet de EU van zich horen met niet minder dan 163 verklaringen over zaken als schendingen van mensenrechten. Deze ‘verklaringen’ hadden echter zeer weinig tot geen invloed op de gebeurtenissen in de wereld.

Afgezanten

 

Bij de uitvoering van het GBVB beschikt de EU nog over een ander middel: het benoemen van speciale vertegenwoordigers die met een specifieke opdracht worden uitgezonden naar bijvoorbeeld crisisgebieden of gebieden waar de vrede moet worden hersteld. Momenteel beschikt de EU over zes speciale vertegenwoordigers: een voor het conflict in het Midden-Oosten, een voor het Grote Merengebied in Afrika, een voor Bosnië-Herzegovina, een voor Afghanistan, een als coördinator van Stabiliteitspact voor Zuidoost-Europa en een voor de politieke onrust in Macedonië. Zij vallen rechtstreeks onder de verantwoordelijkheid van de Hoge Vertegenwoordiger voor het GBVB.

 

Casus: het Midden-Oosten beleid van de EU

 


Israël en de Palestijnse gebieden:
Gazastrook en de West Bank 
(Ministerie van Buitenlandse Zaken)

 

De EU beschouwt het Midden-Oosten als een van de belangrijkste aandachtspunten van het GBVB. De EU meet zichzelf ook een steeds grotere rol aan in het Midden-Oosten. Tot tien jaar geleden werd de EU daar niet serieus genomen. Nu speelt Europa een veel grotere rol in met name het Israëlisch - Palestijns conflict, maar ook in de slepende crisis rond een mogelijk kernwapen van Iran. Deze verandering heeft onder andere te maken met het feit dat zowel de Verenigde Staten (de belangrijkste grootmacht die belangen in het Midden-Oosten heeft) als de landen in de regio zelf nu meer rekening houden met het economische belang van de EU in de regio. De Unie helpt de Palestijnen met ongeveer 500 miljoen euro per jaar. Dat is meer dan de helft van de wereldwijde hulp aan de Palestijnen. De EU is voor Israël verreweg de belangrijkste exportmarkt, terwijl ook op het gebied van toerisme en onderzoek nauwe banden met de EU bestaan. De EU heeft met beide partijen een preferentieel handelsakkoord afgesloten. Dit akkoord regelt de handelsbetrekkingen voor een bepaald aantal producten tussen de EU en het land waarmee het akkoord is gesloten.

 

De EU speelt nu een grote politieke rol bij de vredesonderhandelingen in het gebied. Hierbij eist de EU dat de Palestijnen ophouden met zelfmoordaanslagen en werken aan verbetering van de democratie. Israël moet stoppen met de uitbreiding van haar nederzettingen en invallen in Palestijnse steden. De diplomatie van de EU in het Midden-Oosten is gericht op het alternatief van twee gescheiden staten: een zelfstandig Israël en een zelfstandig Palestina. Naast resoluties en vredesbesprekingen heeft de EU een aantal programma’s gelanceerd ter bevordering van de vrede. Zo heeft is voor het Palestijnse politiekorps een uitgebreid trainingsprogramma opgezet om de Palestijnse Autoriteit te helpen in de strijd tegen het terrorisme.

 

Ook in het verband van het zogeheten Euro-Mediterraan partnerschap poogt de EU invloed uit te oefenen op het conflict. Het Euro-Mediterraan partnerschap is in 1994 opgezet met de bedoeling van het Middellandse Zeegebied een zone te maken, waar op het gebied van stabiliteit, welvaart en vrede en veiligheid samengewerkt zou worden. Het is een partnerschap tussen de EU-lidstaten en twaalf landen uit Noord-Afrika en het Midden-Oosten. Het is de bedoeling dat dit partnerschap in 2010 leidt tot een vrijhandelszone van de Europese Unie en de landen aan de Middellandse Zee.

 

Ga naar de groepsopdracht over Israël en de Palestijnse gebieden

 

Europees Veiligheids- en Defensiebeleid

 

Via het EVDB beschikt de Europese Unie
over militaire middelen om haar
buitenlands- en veiligheidsbeleid
kracht bij te zetten

(Ministerie van Defensie)

Naast de behoefte aan een samenhangend Europees buitenlands beleid groeide in de jaren negentig ook de behoefte daadkrachtig op te treden in Europees verband, zo nodig met militaire middelen. Naast het geheel van traditionele economische, financiële en diplomatieke instrumenten moest de EU ook met militaire middelen in geval van een crisis kunnen optreden. De bedoeling is dat de EU ook vredesoperaties kan leiden. Daarom wordt er sinds 1998 gewerkt aan het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB). Het EVDB is onderdeel van het GBVB.

Militairen in de EU

 

Sinds 1999 zijn diverse instellingen in de tweede pijler in het leven geroepen om de defensiepolitiek te kunnen uitvoeren. Deze instellingen doen hun werk onder toezicht van de Hoge Vertegenwoordiger en de Raad van Ministers. Zo hebben de ambassadeurs van de lidstaten zitting in het Politieke en Veiligheidscomité.

 

In het Militaire Comité zijn de hoogste militairen van de lidstaten vertegenwoordigd. Het Militaire Comité coördineert in feite de militaire rol van de EU. Het wordt hierin gesteund door een Militaire Staf die uit militaire experts bestaat.

De ‘gereedschapskist’ van het EVDB

 

De instrumenten waarover de EU in het kader van het EVDB beschikt, zijn zeer beperkt. Wat de EU wel mag doen is aangegeven in de zogeheten Petersbergtaken. Het gaat daarbij ten eerste om humanitaire missies, ten tweede om crisisbeheersing en in de laatste plaats om vredesafdwingende missies.

 

Voor de uitvoering van het EVDB hebben de lidstaten een inventarislijst opgesteld. Op deze lijst zijn alle militaire middelen (soldaten, tanks, schepen, vliegtuigen, hoofdkwartieren enz.) opgesomd die door de lidstaten van de EU ter beschikking zijn gesteld. Afhankelijk van de aard van de operatie maakt de Unie een selectie uit deze lijst. Deze selectie zal dan de interventiemacht van de EU, van maximaal 60.000 man, voor een bepaalde operatie vormen.

 

Frankrijk, Duitsland, Spanje,
België en Luxemburg nemen deel
aan het Eurokorps

Bovendien zijn er militaire samenwerkingsverbanden tussen twee of meerdere EU-lidstaten waarop de EU voor de uitvoering van het EVDB een beroep kan doen. Zo is er het Eurokorps, waaraan Franse, Duitse, Spaanse, Belgische en Luxemburgse troepen deelnemen. Ook bestaat er een nauwe samenwerking tussen de Belgische en de Nederlandse marine en tussen de Franse, Italiaanse en Spaanse marine.

 

In de ‘gereedschapskist‘ van het EVDB is er ook nog de mogelijkheid voor de vorming van een 5.000 man sterke politiemacht. Deze macht is nodig wanneer er in een gebied of land waar een (burger)oorlog heeft gewoed, vrede moet worden hersteld, het civiele bestuur en de civiele orde en bescherming moeten worden versterkt.

 

In de eerste helft van 2004 kreeg het EVDB een steun in de rug door het aannemen van de "Headline Goal 2010" door de Europese ministers van defensie. Hierdoor heeft de EU nu ook de beschikking over EU Battlegroups en is het Europees Defensie Agentschap (EDA) opgericht.

 

Headline Goal 2010

 

In de eerste helft van 2004 kreeg het EVDB een steun in de rug door het aannemen van de "Headline Goal 2010" door de Europese ministers van defensie. De Headline Goal 2010, bevat het plan om EU Battlegroups (EU BGs) in te stellen en de komst van het Europees Defensie Agentschap (EDA). Door beide projecten moet het EVDB meer vorm en gewicht krijgen. Volgens HG2010 moet de EU in 2010 snel, coherent en effectief kunnen reageren op alle mogelijke crises. Hiervoor moet de Europese militaire capaciteit sterk verbeterd worden. Een Europese militaire macht moet sneller inzetbaar en beter uitzendbaar worden en een veelvoud van taken kunnen uitvoeren.

 

EU Battlegroups

 

De EU Battlegroups zijn sterke militaire formaties van ongeveer 1500 militairen, plus logistieke ondersteuning en transport, die binnen 5 tot 15 dagen kunnen worden ingezet volgens de Petersbergtaken. Een Battlegroup is de kleinste militaire eenheid die afzonderlijk kan opereren (dus zonder steun van andere eenheden). Een Battlegroup moet in staat zijn om een crisissituatie te stabiliseren in afwachting van een grotere crisisbeheersingsmacht. Dit zou dan maximaal 120 dagen moeten duren. In januari 2007 zijn de EU BGs operationeel geworden. Hoewel de grote landen Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Italië en Spanje de meeste militairen leveren, spelen ook Nederland en Zweden belangrijke rollen voor de EU Battlegroups. Nederland vormt samen met Duitsland en Finland de “Battlegroup 107” en met het Verenigd Koninkrijk de “UK/Dutch multinational Battlegroup”.

 

Het Europees Defensie Agentschap

 

Het Europees Defensie Agentschap (EDA) krijgt vooral een belangrijke rol op het gebied van militaire capaciteitversterking. Hierbij moet je denken aan het op Europees niveau gezamenlijk inkopen van tanks, vliegtuigen en ander zwaar materieel. Het EDA moet de multinationale samenwerking op militair gebied bevorderen en ervoor zorgen dat er meer eenheid komt in de Europese defensie-inspanningen. Het heeft verder taken op het gebied van materieelsamenwerking, technologisch onderzoek en de liberalisering van de Europese defensiemarkt.

 

Militaire samenwerking met andere organisaties: een bittere noodzaak

 

Ondanks het beperkt aantal militaire instrumenten dat de EU ter beschikking staat, kan de EU niet alle vredesoperaties uitvoeren. De lidstaten hebben gewoonweg niet alle middelen in huis voor een gezamenlijke militaire operatie, zeker wanneer het om een zware vredesoperatie gaat. Daarom blijft samenwerking met andere organisaties nog altijd noodzakelijk.

 

Vroeger werd vooral gedacht aan samenwerking met de WEU, toen de EU (en haar voorloper, de EG) nog geen militaire mogelijkheden mocht hebben. De WEU werd dan gezien als de ‘gewapende arm’ van de EU/EG. De WEU bood weliswaar de militaire mogelijkheden op papier, maar niet in de praktijk. Daarom is de belangrijkste samenwerking toch nog altijd met de NAVO. Samenwerking met de NAVO is van groot belang omdat de NAVO over expertise en veel meer middelen beschikt. Bovendien maken de Verenigde Staten deel uit van de organisatie. Ook bij de EU Battlegroups is er verregaande samenwerking tussen de BGs en de NAVO.

 

Roulatieschema EU Battle Groups

 

2007 1e helft

 

2007 2e helft

 

2008 1e helft

 

2008 2e helft

 

2009 1e helft

 

2009 2e helft

 

2010 1e helft

 

Frans - Belgische Battlegroup (onder bevel van Frankrijk)

Battlegroup 107 (onder bevel van Duitsland)

Italiaans - Hongaars - Sloveense Battlegroup (onder bevel van Italië)

Balkan Battlegroup (onder bevel van Griekenland)

Nordic Battlegroup (onder bevel van Zweden)

Spaanse Battlegroup

Frans – Duitse Battlegroup (onder bevel van Duitsland)

Britse Battlegroup

Spaans - Italiaanse amfibische Battlegroup (onder bevel van Italië)

 

Tsjechisch - Slowaakse Battlegroup (onder bevel van Tsjechië)

 

Poolse Battlegroup

Brits – Nederlandse Battlegroup (onder bevel van het Verenigd Koninkrijk)

 

 

Casus: Is er wel echt sprake van ‘Europese Defensie’?

 

Al vijftig jaar lang is een gezamenlijke Europese defensie een lastig onderwerp geweest. Dit terwijl er juist wel sprake was van economische integratie. Met de oprichting van het EVDB wordt er nu wel gesproken over Europese defensie. De EU heeft de mogelijkheid gekregen om in geval van een crisis een vredesmacht naar het conflictgebied te sturen. Er zijn instellingen die besluiten nemen en zorg dragen voor de coördinatie van de samenwerking op het gebied van defensie. Er zijn zelfs Europese instellingen waar militairen werkzaam zijn en beslissingen nemen.

 

Toch is het niet juist te spreken van ‘Europese Defensie’. De EU heeft geen eigen leger; lidstaten staan een deel van hun troepen, schepen, vliegtuigen en tanks voor een bepaalde periode aan de EU af, alleen wanneer het nodig is. Ook beschikt de Unie nog niet over eigen hoofdkwartieren voor bevelvoering. Bovendien is de militaire samenwerking in EU-verband beperkt tot humanitaire en vredesoperaties. Deze operaties zijn omschreven in de zogeheten Petersbergtaken.

(Ministerie van Defensie)

De taak van de gezamenlijke verdediging van het grondgebied hoort hier niet bij. De lidstaten van de EU zijn niet verplicht elkaar militair te steunen wanneer een van hen wordt aangevallen door een niet-lidstaat. Er is dus geen sprake van de verplichting van collectieve verdediging, zoals het met de NAVO wel het geval is. De vraag is zelfs of er mag worden gesproken van ‘beleid’. Het nemen van beslissingen en de planning en uitvoering ligt geheel in handen van de lidstaten. Zij bepalen wat er gedaan moet worden en hoe. De betrokken Europese instellingen zijn er enkel om het geheel te overzien.

 

De reden waarom er geen echt Europees defensiebeleid is, is dat de lidstaten van de EU soms zeer verschillende opvattingen hebben over defensie en militaire samenwerking. Zo willen de neutrale lidstaten niet dat de EU zich met collectieve defensie gaat bezighouden. Deze landen vrezen dat hun neutrale politiek in gevaar komt wanneer alle lidstaten in geval van oorlog verplicht zijn militaire bijstand te leveren. Zij vrezen zelfs dat de zwaarste soort vredesoperatie, het afdwingen van vrede van strijdende partijen, hun neutraliteit in gevaar zou brengen. Er zijn ook landen die om andere redenen niet willen dat de controle over het eigen leger ook maar gedeeltelijk aan de EU wordt afgestaan. Zo wil het Verenigd Koninkrijk dat de NAVO de eindverantwoordelijkheid voor de veiligheid van Europa blijft dragen, terwijl Frankrijk het liefst wil dat deze verantwoordelijkheid in handen van de EU komt.

 

De ideeën over defensie en militaire samenwerking
tussen lidstaten zijn zeer verschillend.
Uit deze verschillende opvattingen
moet één beleid gebouwd worden.
 ( (c) Europese Gemeenschappen, 1995 - 2002)

De ote verscheidenheid van opvattingen over defensie en militaire samenwerking tussen de lidstaten van de EU heeft onder andere tot gevolg dat er een idee ontbreekt van waar de militaire samenwerking eigenlijk voor gebruikt kan worden. Er zijn weliswaar onder de noemer Petersbergtaken verschillende soorten (vredes)operaties genoemd, maar de Unie mist een zogeheten strategisch concept. Dit is een analyse waarin potentiële gevaren voor de veiligheid worden genoemd en beschreven. Er wordt omschreven wat de doelstellingen zijn en welke middelen onder welke voorwaarden waar in de wereld kunnen worden ingezet om deze doelstellingen te bereiken. Een strategisch concept is in feite een document waarin is afgesproken wanneer, waar en hoe het militaire instrument kan worden gebruikt.

 

 

 

Vragen en opdrachten

 

[1] De lidstaten gaven altijd de voorkeur een grotere rol in het buitenlands beleid te geven aan de Hoge Vertegenwoordiger (Javier Solana) dan aan de Eurocommissaris voor Externe Betrekkingen (Benita Ferrero-Waldner).

  1. Kun je uitleggen waarom? li>
  2. In het nieuwe verdragsvoorstel verandert dit, waarom is dat zo? Het verschil tussen deze functies wordt uitgelegd in de paragraaf ‘Wie van de drie’ en in de casus ‘Solana en Benita Ferrero-Waldner: partners of rivalen’ in het hoofdstuk ‘De pijlerstructuur van de EU’

 

[2] De Eerste Gemeenschappelijke Strategie werd door de Europese Raad van Keulen in 1999 aangenomen. Het betrof Rusland. Ga na wat deze strategie inhield. Bezoek daarbij de site Conclusies van de Europese Raad in Keulen.

 

[3] Men zegt wel dat de GBVB er op papier mooi uitziet, maar in werkelijkheid weinig klaar kan spelen.

  1. Waardoor komt dit?
  2. Zoek twee voorbeelden op waarbij het GBVB niet effectief is gebleken en twee voorbeelden waar het GBVB wel effectief is gebleken. Licht je keuzes toe.

 

[4] Het Euro-Mediterraan partnerschap.

  1. Welke landen nemen deel aan het Euro-Mediterraan partnerschap? Zoek in de atlas op waar deze landen precies liggen.
  2. Zijn er ook landen in het Middellandse Zeegebied die niet deelnemen aan dit partnerschap? Wat is daar de reden voor, denk je?

 

[5] De afgelopen jaren worden de Palestijnse gebieden geteisterd door een krachtstrijd tussen de Palestijnse facties Fatah en Hamas. Hamas won in 2006 de verkiezingen, maar stond op de EU-lijst van terroristische organisaties.

  1. Waarin verschillen Fatah en Hamas?
  2. Waarom won Hamas deze verkiezingen?
  3. Hoe ging de EU vervolgens om met de opkomst van Hamas?
  4. In 2007 veroverde Hamas de Gazastrook en gooide Fatah uit Gaza. Wat heeft dit voor gevolgen voor de politiek van de Europese Unie ten opzichte van Israël en de Palestijnen?

 

[6] Zoek op welke landen in de Europese Unie een neutrale veiligheidspolitiek hebben. Geef voor elk neutraal land in de EU aan sinds wanneer het een neutrale politiek volgt en ook waarom het destijds neutraal werd.

 

[7] Nederland voerde sinds de afscheiding van België een neutrale politiek.

  1. Wanneer was deze afscheiding?
  2. Tot wanneer werd deze neutrale politiek voortgezet en waarom werd deze uiteindelijk beëindigd?

 

[8] Geef met argumenten aan waarom je het eens of oneens bent met de volgende stelling: "Sinds het einde van de Koude Oorlog is het volgen van een neutrale politiek achterhaald."

 

[9] In het Verdrag van Amsterdam neemt Denemarken een aparte positie in met betrekking tot het gemeenschappelijk defensiebeleid.

  1. Leg uit waarom Denemarken een aparte positie heeft met betrekking tot dit beleid en wat er zo apart aan is.
  2. Zoek uit welke gevolgen dat heeft voor de politiek van de Europese Unie op defensiegebied.

 

 

 

Links bij dit hoofdstuk

 

Overzicht GBVB

http://europa.eu/pol/cfsp/index_nl.htm  

Petersbergtaken

http://europa.eu/scadplus/glossary/petersberg_tasks_nl.htm  

Ministerie van Defensie

http://www.mindef.nl  

Eurokorps

http://www.eurocorps.org  

Europees Defensie Agentschap

http://eda.europa.eu

EU Battlegroups

http://ue.eu.int/uedocs/cmsUpload/Battlegroups.pdf

http://www.globalsecurity.org/military/world/europe/eu-battlegroups.htm

Dossier Midden-Oosten

http://www.nrc.nl/dossiers/middenoosten/

De EU en Midden-Oosten

http://ec.europa.eu/external_relations/mepp/index.htm  

De EU en Israël

http://ec.europa.eu/external_relations/israel/intro/index.htm  

De EU en de Palestijnse gebieden

http://ec.europa.eu/external_relations/gaza/intro/index.htm

Euro-Mediterraan Partnerschap

link

Conclusies van de Europese Raad in Keulen (1999)

http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/nl/ec/kolnnl.htm