UITKOMST 'AFGHANISTAN' AFHANKELIJK VAN LOKAAL BESTUUR
Het grote probleem in Afghanistan zijn niet de Taliban, maar is het gebrek aan goed lokaal bestuur. Zo luidde het duidelijke, maar niet zo diplomatieke oordeel van de vorige secretaris-generaal van de NAVO, Jaap de Hoop Scheffer, begin dit jaar in de Washington Post. En dat zegt wat over de frustraties van iemand die juist om zijn diplomatieke prestaties wordt geprezen.
Vanaf het begin was helder dat het politieke einddoel dat de internationale gemeenschap zichzelf had gesteld, namelijk om van Afghanistan weer een werkende, soevereine en democratische rechtsstaat te maken, niet gemakkelijk was. Afghanistan is een narcoticastaat en één van de meest corrupte landen ter wereld. Het land is de afgelopen 30 jaar geteisterd door een aaneenschakeling van geweld als gevolg van de inval van de Sovjetunie in 1979 en aansluitend een burgeroorlog tussen onderling strijdende warlords. Zoals altijd was de burgerbevolking daarbij het kind van de rekening. Aanvankelijk werden de Taliban door de lokale bevolking dan ook verwelkomd als brenger van rust en orde. Weliswaar een orde die was gebaseerd op een extreme invulling van de sjaria, de islamitisch-religieuze wetgeving, maar wel een zonder grootschalige geweldsuitbarstingen.
En de Taliban hadden nog steeds aan de macht kunnen zijn, als ze in 2001 na 9/11 maar de kopstukken van Al-Qaeda hadden uitgeleverd. In dat geval was er geen Amerikaans bombardement geweest, en als gevolg daarvan ook geen grootschalige internationale inspanning om in Afghanistan aan staatsopbouw te doen. Zelfs toen de VS met hun luchtaanvallen begonnen, was er geen plan om de Taliban te verdrijven. De bedoeling was slechts de Taliban via luchtaanvallen te dwingen Osama Bin Laden en consorten alsnog uit te leveren – dit min of meer volgens het scenario van Kosovo in 1999, toen president Miloševic door de NAVO naar de onderhandelingstafel werd gebombardeerd.
Maar zoals wel vaker gebeurt, kregen ook hier de gebeurtenissen een geheel eigen, niet voorziene dynamiek. In dit geval maakte de Noordelijke Alliantie, een verbond van de eerder door de Taliban verdreven warlords, gebruik van de situatie. Onder dekking van de Amerikaanse bombardementen verdreef ze de Taliban in korte tijd uit vrijwel geheel Afghanistan. De warlords waren weer terug.
Na de val van de Taliban zegde de VN-Veiligheidsraad Afghanistan hulp toe bij de wederopbouw van het land. In dit kader werd de International Security Assistance Force (ISAF) ontplooid, die sinds 2003 geleid wordt door de NAVO. De wederopbouw wordt echter gefrustreerd door de Taliban, die geleidelijk weer aan kracht wonnen en een guerrilla begonnen. Wie de geschiedenis overziet weet dat de strijd daartegen niet met louter militaire middelen kan worden gewonnen. In zijn bejubelde boek The Utitily of Force waarschuwt de Britse generaal b.d. Rupert Smith dat men niet in de valkuil moet trappen militaire actie met politieke uitkomsten te verwarren.
Voor een succesvolle counterinsurgency is het juist essentieel de beschikbare instrumenten in samenhang in te zetten om het gestelde politieke einddoel te bereiken. De Nederlandse regering gebruikt daarvoor de term ‘3 D-benadering’, naar de Engelse begrippen diplomacy, development en defence.
Op verzoek van de regering heeft de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in maart 2009 een advies uitgebracht over de 3 D-benadering, getiteld Crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten: de noodzaak van meer samenwerking. Een van de aanbevelingen van de AIV aan de Nederlandse overheid luidt om de parlementaire discussie, voorafgaand aan de uitzending van militairen naar een crisisbeheersingsoperatie zoals in Uruzgan, voortaan meer ‘3 D’ te voeren. Meer dan tot op heden het geval was, moet bij dergelijke besluiten nadrukkelijk ook over concrete ontwikkelingsmogelijkheden worden gesproken. Uiteindelijk is dit ook de exitstrategie van de militaire eenheden. Die kunnen immers pas vertrekken als het land in kwestie zich zo goed ontwikkelt, dat het weer in staat is voor zijn eigen veiligheid te zorgen.
Het lijkt erop dat de regering deze aanbeveling ter harte heeft genomen. Deze zomer heeft de regering een geactualiseerde en verbrede versie van het Toetsingskader naar het parlement gestuurd. Dit is het kader aan de hand waarvan de regering het parlement informeert over haar besluit om aan een crisisbeheersingsoperatie deel te nemen. In het nieuwe Toetsingskader 2009 zegt de regering toe voortaan meer aandacht aan ontwikkelingsaspecten te besteden.
Intussen wordt het politieke einddoel van Afghanistan naar beneden bijgesteld. President Obama verklaarde onlangs dat Afghanistan natuurlijk geen Jeffersoniaanse democratie wordt. Uiteindelijk zijn het lokale krachten die het politieke einddoel bepalen, aldus ook de Adviesraad. De lokale bevolking stelt de prioriteiten vast en bepaalt het tempo van de veranderingen. Een interventiemacht kan hierbij hooguit een katalyserende rol spelen. Echter: juist in fragiele staten als Afghanistan, waar het de lokale bevolking en autoriteiten vaak ontbreekt aan de wil en de mogelijkheden tot vredesopbouw, is dit moeilijker dan waar dan ook. Dit verklaart wellicht bovenstaande verzuchting van De Hoop Scheffer.
Zijn opvolger, Anders Fogh Rasmussen, was recent voor het eerst in zijn nieuwe functie in Afghanistan. Hij zei toen dat hij klaar is voor het zetten van 'pragmatische stappen' om een einde te maken aan het geweld in Afghanistan. Daarmee doelde hij op onderhandelingen met de (gematigde) Taliban. Terecht verbond Rasmussen daaraan de voorwaarde dat de Afghaanse regering daarbij de leidende rol moet spelen. Want hoe je het ook wendt of keert, ‘local ownership’ vormt de sleutel tot succes bij crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten.
Hans van Leeuwe was secretaris van de AIV-werkgroep die het advies over crisisbeheersingsoperaties heeft opgesteld. Dit rapport kan worden gedownload of worden aangevraagd via www.aiv-advies.nl. Deze column is ook verschenen in Atlantisch Perspectief 2009 nr. 5.
Symposium NAVO Strategisch Concept (5 mrt)
